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精准扶贫绩效考核机制的缺失及其改进策略研究

发布:2018/03/26 10:53  作者:洪芷媚,房亚明  编辑:罗志强  来源:当代县域经济  阅读量:


精准扶贫绩效考核机制的缺失及其改进策略研究



在精准扶贫工作中,绩效考核是重要的一环。中央高度重视,出台了相应的政策加以指导和规范,要求各省(自治区、直辖市)制定具体考核评价办法,并在试点基础上全面推开。同时,研究建立重点县退出机制,建立扶贫开发效果评估体系。为贯彻落实中央的政策精神,我国多地建立了精准扶贫的绩效考核体系,但目前的绩效方式大多都只是单纯地设立考核机制,意义有限,必须不断地运用并发现问题和改进之,才能对扶贫绩效产生持续的推动作用。也就是说,不只是注重考核机制的设置,还要关注及运作过程与结果,并进行分析、反馈,把考核结果予以扶贫工作之中,并推动扶贫工作上台阶,推动其可持续性。本研究强调推动各级政府、村民自治组织、第三方评估机构和扶贫对象多元主体协同努力,立体化构建考核机制,强化扶贫对象的发展能力和公民权的重塑,各主体在机制运作中发挥主观能动性,积极发现问题并持续改进,形成一股强大的内在合力,推动新型的、动态的精准扶贫考核机制的良性循环和可持续运作。


一、当前精准扶贫绩效考核机制的缺失


改革开放以来,我国的扶贫工作取得了举世瞩目的成就,谱写了人类反贫困历史上的辉煌篇章。据国务院扶贫开发领导小组办公室主任刘永富介绍,十八大以来,我国农村减贫规模累计减少5564万人。本次调查选取的JW社区(村改居)自2016年列入广东省新时期精准扶贫精准脱贫重点社区以来,在广州市白云区太和镇人民政府和清远市民政局的帮扶下,建档立卡的贫困户已由112户减少至48户,光伏发电“造血”工程、连塘基生态高效农业基地、五保户保障房建设、危房改造、技能培训等项目正如火如荼地进行并取得一定的成效。


然而,随着扶贫工作的逐渐深入和细化,绩效考核缺失的问题越来越突出,主要表现在以下四个方面:


在精准识别阶段出现脱靶现象。当前我国14  个集中连片特殊困难地区、592  个国家扶贫开发工作重点县、12.8万个贫困村全部集中在中西部地区。中西部地区由于扶贫资源有限,对贫困人群的识别大多采用逐级指标分配法,加上确定指标相对单一,过于关注家庭收入状况,缺少严格的家庭收入核查机制,而农民的收入来源十分多样且有很多自给自足的部分未纳入市场价格体系,难以做到精确的计量。加之评估和民主评议标准的科学性和实操性不强,误差较大且无法做到真正的精准。


在精准帮扶阶段,在制定帮扶计划之前,部分政府并没有对贫困户的能力及意愿进行深入的调查,因此设计出不符合贫困户发展的帮扶计划。云南玉村的贫困户参与产业扶贫项目的积极性不高,主要是因为一方面养殖业是劳动密集型产业,需要投入大量的劳动力,而该村贫困户的致贫原因大多是重病、残疾、劳动能力有限,固然不适合。另一方面是因为除去政府的补贴还需要贫困户自掏腰包,由于农民的小农意识观念强,不习惯承担市场的风险,因此大部分贫困户对此望而却步。


在精准管理阶段,没有建立动态化的管理体系。中央有出台政策规定要加大扶贫开发工作考核力度,做到有目标、有计划、有措施、有检查、有奖惩。[4]但在我国有些贫困村在扶贫工作开展初期为响应政策的号召,根据国家的要求执行计划,而在后期却没有跟进管理,以至于应有的管理工作流于形式。部分农村如本次调查中的JW社区居委会在精准扶贫工作上的干部管理、工作动态、基层组织建设、扶贫工作责任制落实情况、帮扶资金投入管理以及脱贫成效评价这几个重要环节的建档资料不全,没有定期进行总结与调整。


在精准考核阶段,没有构建起科学、合理的绩效考核指标体系。根据国家对精准扶贫工作绩效考核的要求,我国各地政府相应地出台了验收扶贫成效的评估方法,如湖南省长沙市和永兴县出台的绩效考核办法是比较具体、客观并具有较强操作性的。但从总体上看,在部分落后地区的考核机制尚不完善,如JW社区就没有建立起具体的绩效考核指标体系对扶贫对象、扶贫驻村工作队、扶贫项目等方面进行客观全面的考察与总结。精准扶贫绩效考核机制的缺失使整个扶贫工作过程得不到有效的控制与监督,导致该社区在精准识别、精准帮扶、精准管理方面没有完全做到“精准”与科学。


二、精准扶贫绩效考核机制缺失的成因探究


精准扶贫绩效考核机制的不完善,影响到了精准扶贫的“精准性”以及美誉度,客观上对习近平总书记承诺的“全面建成小康社会,一个不能少共同富裕路上,一个不能掉队”构成影响。因此,强化精准扶贫考核机制的倒逼功能,改进其运作实践,非常必要。当前造成绩效考核机制缺失的具体原因如下:


第一,村干部的能力有限。目前我国大多数基层村干部年龄偏大(中老年为主),最高学历仅为高中及以下水平,文化程度水平不高,且大都不懂电脑,精准扶贫的表格填写都难以胜任(虽然乡镇政府有进行这方面的培训,但大都操作起来仍不熟练);另一方面,贫困识别、帮扶计划以及实际脱贫的成效考核对于村干部来讲是一件之前没有的附加任务,在工资水平有限的情况下加重了他们的工作负担,致使村干部工作积极性不高,投入的时间和精力严重不足。


第二,缺乏专门的扶贫绩效考核小组。扶贫项目下达到村之后,缺少一个专门的组织进行对接、管理和监督。现在农村扶贫项目的管理主要依靠扶贫办、乡村干部及扶贫工作队等外部力量,基层扶贫工作人员和项目实施各单位之间仍缺乏有效配合。目前,乡镇没有专门的扶贫部门,更别说成立专门的扶贫绩效考核小组,而随着输入到农村的扶贫资源和项目越来越多,基层干部身上的任务负担也就越来越重,村干部工要兼顾日常行政与其他工作的情况下很难协调好精准扶贫的绩效考核工作。


第三,村民对扶贫考核的参与和监督意识薄弱,主体作用没能有效发挥。目前留在农村的村民大多为老人和小孩,这两类群体一方面文化程度低,加之政府对于精准扶贫相关政策的宣讲力度不足,凭借自身的力量难以领悟政策文件。另一方面,村民长期处于政治、经济和文化相对落后的环境中,难以培养起良好的公民意识和政治参与意识,缺乏政治参与的能力。再者,政府没有建立起良好的沟通与表达机制,村民无法真正实现其知情权和监督权,缺乏对精准扶贫工作的参与和监督。


因此,如何对精准扶贫考核机制进行完善,更多地从精准扶贫对象的角度,从他们的获得感以及发展能力的维度来审视扶贫成效,成为一个具有重大现实意义的问题。精准扶贫,不仅要扶贫,还要扶志、扶智,提升村民的参与,把村民的主体性和参与本身也作为考核内容,并且把考核的主体之一转换为被扶贫对象,增加扶贫对象对扶贫成效考核的权重,以他们的感受和评价作为扶贫成效的重要参考依据,而不是简单地把上级政府、  帮扶单位以及基层组织的考核和评价作为主导。只有把扶贫对象的获得感和认同程度作为考核的重要依据,才能把精准扶贫考核机制从集权式的“自上而下”转为民主性的“自下而上”导向,强化帮扶对象在精准扶贫中的参与和监督,改变扶贫考核机制的动力缺失与民主赤字。


精准扶贫绩效考核机制的改进策略


在遵循参与性原则、目标导向原则、科学全面原则、可操作性原则,借鉴国内外关于扶贫问题和绩效考核问题的先进理论和科学技术方法的基础上,需要从精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核四个层面完善目前我国精准扶贫工作的绩效考核机制。


(一)精准识别方法的改进。精准扶贫的识别标准应尽快从单一的家庭收入衡量指标转换为多维贫困指标,如借鉴牛津贫困和人类发展研究中心为联合国国际开发署设计的多维贫困(  MPI)指数。从我国农村贫困地区实际出发,多维贫困(MPI)  指标的测算和推广应尽快提到议事日程,突破以家庭人均收入单一指标的现实贫困人群识别标准,在多维贫困指标的基础上实现更有效率的动态管理。另外,要建立和完善贫困户甄别与监督机制,使广大的农户参与到贫困户的识别与认定的过程之中,以防出现少数村干部和小组长暗箱操作内部决定,或者村干部为了减少矛盾而选择平衡、“均分”指标和进行程序调整现象的发生,确保贫困户识别程序的公平、公正。再者,乡镇干部和驻村工作队要严格自律,对于精准识别工作要按政策要求扎实推进。正如本次调查的JW社区则严格按照广东省关于开展扶贫工作的文件精神要求,坚持“四看”、“五优先”、“六进”、“七不进”的方法进行贫困户的精准识别。


(二)精准帮扶过程和途径的改进。在精准帮扶的环节中,地方政府要根据每个贫困户的致贫原因采取对应的策略和帮扶手段,帮助贫困人口制定脱贫规划,注重扶贫同扶志、扶智相结合,让扶贫对象有意识地摒弃传统的“等、靠、要”脱贫思维,树立真正脱贫与促进自身发展能力相结合的观念。在开展帮扶工作中要定期开展回访活动,及时了解贫困户的最新动态及其需求、满意度等情况。回访机制是精准扶贫工作的绩效考核中最不能忽视的内容,因为扶贫工作要始终以贫困户为本,各项工作要围绕他们而展开,适时按需进行调整。精准帮扶意味着要为贫困户制定个性化的扶贫策略,如有些贫困户是因病、无劳动能力致贫,则要注重在经济上给予补助以及加强对其进行监护与料理;而对于尚有劳动能力的贫困户,则要根据其特长与需求,为其提供就业甚至创业的机会,JW社区计划开展当地农产品加工项目,与当地的丝绸厂合作,采取“公司+农户”的模式,利用当地资源和贫困人口原本掌握的技能,为留守在村且有劳动能力的贫困人口提供就业机会和收入来源,这一举措落实到位将带领一批贫困人口脱贫致富。欲扶贫先扶志,精准扶贫最终的考核不能只看重资金投入和产出的多少,更要重视对贫困人口专业技能、发展能力的综合评估,注意切实发展适合当地实际情况的项目,让农户自己进行具体选择,充分调动贫困户的积极性。


(三)扶贫过程的精准管理。精准扶贫不是一蹴而就的工作,各级政府要建立动态化的管理体系,对精准扶贫进行项目管理,为达成目标而作出严格的监督和评估,尤其要增加财政专项扶贫资金的监督力度,加大资金管理改革力度,增强资金使用的针对性和实效性,切实使资金直接用于扶贫对象。从2016年1月至2017年7月,广东省韶关市纪检监察机关共排查扶贫领域涉嫌违纪违法问题线索412条,立案64件,给予党纪政纪处分64人,组织处理24人,移送司法机关处理11人,为精准扶贫工作铲除了很大的毒瘤。其次,政府各个条块部门之间也要加强横向协调合作和纵向的交流,打破科层制的壁垒,实现协同治理,提高精准扶贫工作的效率。在精准扶贫的管理工作中,尤其要重视扶贫项目后期投入和持续管理,比如要对建档立卡的贫困村、贫困户进行跟踪评估,定期回访并更新信息,确保扶贫情况属实、结果客观真实、信息科学全面。条件较好的地区可运用大数据、互联网+、云计算等现代技术手段建立精准扶贫大数据管理平台,如广东移动积极协助广东省扶贫办建设“扶贫大数据云平台”。该平台通过扁平化管理,能有效实现扶贫数据的及时采集,并能直接了解扶贫干部在村里的工作等具体的情况,对精准扶贫的管理起到良好的评估和考核作用。


(四)弹性化的考核和反馈机制。虽然有些地方已建立起体系完善的绩效考核机制,但国家层面和省里出台的扶贫考核归档指南对于扶贫数据的内容、格式都有非常严格的要求,这些要求甚至有些机械、呆板,缺乏弹性和灵活性。因此,上级政府应给予下级地方政府更多的自由裁量权,允许他们因地制宜制定适合当地行政生态的考核办法,并成立专门的扶贫考核工作领导小组和考核组,将入户调查、村民评议、部门自评、帮扶方评价、第三方评估等多种考评方式有机结合起来,形成多元化、全方位、多层次的监督与考核机制,对扶贫工作进行全面、精准的考核,且不仅要考核,更要注重考核结果的反馈和运用。另外,在扶贫考核的过程中须加强对于扶贫结果的绩效考核的正向激励,设置相应的奖惩办法,使基层干部在扶贫攻坚工作之中有压力也有动力。如湖南省郴州市《永兴县2016年精准扶贫工作考核办法》中提到考核结果要与干部考核、选拔任用以及工作问责挂钩;与贫困村项目资金挂钩;以县委、县政府名义表彰先进单位和个人等。]这样“胡萝卜加大棒”的考核方式能提高扶贫部门对考核工作的重视和积极性,有利于高效推进精准扶贫工作的开展。


总的来说,经过十八大以来五年的努力,我国的精准扶贫工作取得了积极成效,为建成全面小康社会创造了重要条件。在新的历史节点上,精准扶贫要从“两个一百年”的高度着眼和审视,下一步应往更高水平的方向努力。因此,需要对“扶贫”二字予以重新认识,要从长远考虑和谋划,不仅要让扶贫对象脱贫,还要提升其自我发展甚至致富能力,结合今后一段时期国家新型工业化、城镇化以及新农村建设等战略统筹考虑,把扶贫对象的发展能力与民主参与作为改进精准扶贫考核机制的重要内容,为共同富裕的实现创造人本条件。


结论和讨论


精准扶贫工作绩效考核机制完善能够有效推进精准扶贫的精细化,科学、合理和适用的扶贫绩效考核机制必须在实践中经由不断的检验和总结才能成型。通过考评指标系统的度量能够实现扶贫过程的标准化,切实规范政府、市场以及社会组织的行为,从而最终实现脱贫目标,切实提高群众对精准扶贫工作的感知绩效,强化扶贫对象对于扶贫工作绩效和个人生活变化两方面的感知,从而实现社会的公平正义和序运行。目前我国各级政府要做的是在坚持国家脱贫攻坚方向的同时,总结当下精准扶贫精准脱贫工作中的成绩和缺失,进而调整政策中与现实情况发展不协调的部分。习近平总书记提出的“精准扶贫”战略,对于增加贫困人口的收入和提高我国扶贫政策的效能具有非凡的意义。在新的历史节点上,精准扶贫必须结合国家全面建成小康社会和实现社会主义现代化强国的目标统筹考虑,把扶贫对象的发展能力作为重要因素予以考量,并把扶贫对象的参与和监督作为考核机制的重要内容。为了打赢这场脱贫攻坚战,需要学界更深入的探索和研究,扶贫工作部门依法执行好国家和地方的各项政策,对群众和扶贫对象应有的知情权和监督权加以规范和约束,使社会各界形成的强大合力成为精准扶贫有效推进的不竭动力。


广东工业大学 洪芷媚房亚明


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