实现农村宅基地制度改革，是国家的重要决策部署，是推动乡村振兴的重要举措，事关农民切身利益，是深化农村改革的重要内容。随着西昌市经济社会的发展，国家惠农政策的不断落实，农民收入的不断提高，以及农村新增人口的不断增加，宅基地需求矛盾日益突出，有效激活农村宅基地资源迫在眉睫。在国家、省、州的大力支持和关心指导下，西昌市成为“三区三州”唯一的县级市纳入全国农村宅基地制度改革试点，承担了新一轮改革试点任务。海南街道依托此次改革契机，选取大石板村为改革试点先行探索宅基地使用权流转管理，通过建立健全农村宅基地使用权流转制度和程序，发展乡村旅游等新产业新业态。在改革试点中始终坚持稳慎推进与创新发展并重、严守政策底线与制度突破并举，形成系列可复制可推广的经验做法，切实盘活辖区资源资产，为集体增收、助农民致富，实现了具有显著民族地区特色的宅基地改革重大突破。

一、    大石板村农村宅基地制度改革试点的创新探索

大石板村坚持目标导向，夯实基础工作，积极探索实践，注重经验总结，稳步推进改革试点任务，形成如下五个方面的重要创新性探索。

（一）以系统化顶层设计稳慎推进改革。在土地价值不断上升和农民建房成本增加的现实背景下，宅基地和房屋已成为农民的重要资产，与宅基地有关的政策制度和农民的重大利益密切相关。因此，构建系统化的顶层设计是稳慎推进宅基地改革的重要保证。一是开展基础摸底工作。对大石板村现有宅基地流转的相关情况进行摸底工作，进一步摸清家底，了解群众基本民意，为下一步工作做好奠定良好基础。二是组织讨论实施方案。根据前期摸底工作情况和掌握的民生民意，一方面明确区分不同流转方式建立健全农村宅基地使用权流转制度和程序等，另一方面围绕当前群众几世同宅的基本情况，探索如何实现现行户籍政策下户籍分户问题。三是出台分类改革政策。在充分结合大石板村现实情况的基础上，探索实施了农村宅基地分类处置实施方案、农村闲置宅基地盘活利用管理办法等政策措施。

（二）以资源内引外聚提升发展加速度。有效整合发展要素，统筹推进农村宅基地制度改革，加快盘活农村闲置资源，是释放改革潜能的重要举措。大石板村在改革过程中注重内外部同步发力，一方面，集聚乡村内部闲置资源。对农村闲置宅基地和闲置住宅进行“拉网式”全覆盖排查，进行统一整理。对闲置宅基地、退出的部分村民房屋盘活利用，对可以打造的进行风貌改造提升，对存在隐患的实施重建。另一方面，引进乡村外部发展要素。大石板村通过引进社会资本与西昌市旅投公司、川威集团联合成立“西昌大石板文化旅游开发有限公司”，通过自营、“公司+农户”、“公司+个体经营户”等方式和西昌邛海国际康养服务有限责任公司合作打造面对全龄人群的旅居康养基地，涵盖咖啡厅、民宿、简餐厅、茶室等项目。

（三）以多元模式创新盘活闲置宅基地。大石板村围绕宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，积极探索租赁经营、自主经营、委托经营、入股经营、挂靠经营五种闲置宅基地盘活利用模式。租赁经营分为个人租赁和企业租赁。个人租赁是指村民将老旧闲置房屋出租给商户，由商户在现状的基础上改造为民宿进行经营，租赁期限为 12-15 年。企业租赁是指村民通过出租的方式将现有房屋租赁给西昌邛海国际康养服务有限责任公司，由公司统一打造为民宿，租赁期限为 10-20 年。自主经营是指针对部分有经营管理理念、具备经营条件的村民，鼓励盘活现有宅基地，自主创办特色民宿、特色餐饮等，以行业主管、新型经营主体规范管理形式，为群众实现创收。委托经营是指大石板村将 48 户进城购房、搬迁离村的村民自愿有偿退出的宅基地共 6080.4 平方米，以资源入股方式，委托给大石板文化旅游开发公司整合开发。入股经营是指整合集体所有的牛羊圈舍、粮食加工房、晒坝等资源量化为经营股权，与社会资本合作经营，按股分红。挂靠经营是指吸纳41户农户挂靠“西昌邛海国际康养服务有限责任公司”管理经营。公司与农户协商制定两种挂靠收费模式。一是由公司负责游客饮食、娱乐活动，农户只负责住宿，由公司收取游客费用，并给予农户每人每天80元住宿费；二是农户自行负责食宿、娱乐经营，由农户收取游客费用，公司收取农户收入的10%-15%管理费。

（四）以农民发展性参与共享改革成果。坚持农民主体地位，探索全民化参与机制，共享改革发展成果是宅基地制度改革的本质要求。大石板村深入开展入户调查，广泛征求社会各方面意见，在改革中充分尊重农民意愿、保障农民利益，高度重视改革与发展联动协同，初步探索出了特征鲜明的发展型宅基地制度改革的成功路径。一是明晰产权归属，夯实群众参与基础支撑。通过农村集体产权制度改革，使农民获得村股份经济合作联合社的股东成员身份，年度总收益在提取15%的公积金、5%的公益金和10%的管理人员激励资金后，剩余部分由大石板村所有集体经济组织成员进行分配，“人人享有”的产权格局确保了农民合法权益。二是借助宅基地多元价值，拓展农民致富渠道。改革不仅带来了直接收益，也给村民致富谋出了新路子，大石板村支持和引导农户依托宅基地与房屋自主创业发展餐饮、住宿等乡村旅游配套产业，以此撬动大石板村民宿客栈市场，带动村民共同发展，促进农村剩余劳动力转移，促进农民增收。

（五）以综合性改革集成促进乡村振兴。通过集成深化改革探索和整合多元政策对于激活乡村沉淀资源，增强乡村发展动力具有十分重要的作用。大石板村通过深化“两项”改革、农村集体产权制度改革、“三变”改革、“田长制”等多项改革与农村宅基地制度改革的关系，多管齐下治理，不断放大整体效应，实现农村美、农业强、农民富，使大石板村成为乡村振兴战略中的靓丽“风景”。一是坚决贯彻落实省委“两项”改革的决策部署，将处于优势发展区内原来的钟楼村、核桃村、民主村合并为大石板村，在空间上扩容，在资源上集聚。为进一步实现人口红利激增，发展功能激活，产业结构调优，辐射功能扩大，古村文化做强奠定了顺势而上的发展条件。二是利用闲置集体性资产、资源性资产、经营性资产以及村民手中余钱，大力发展现代民宿产业，组建五方合作、市场运作、风险共担、利润共享的专业运营公司，让“三变”改革激活“古村”一池春水。三是以“田长制”试点工作推进宅基地改革，盘活闲置农房和宅基地，加强“房地一体”农村宅基地和集体建设用地使用权登记和颁证工作，联同农业农村等相关部门以直接立案、联合立案、挂牌督办等方式严肃查处占用和破坏耕地等行为。

二、大石板村农村宅基地制度改革试点的主要成效

目前，大石板村不仅自身在产业发展、集体经济壮大、共同富裕等方面取得良好成效，而且对周边区域的带动效应和同类型地区的示范效应已初步显现。

（一）充分盘活农村闲置资源。大石板村明确将宅基地资源基本情况作为盘活利用闲置宅基地的重要基础，在“三变”改革明确资源底数的基础上，围绕宅基地“三权分置”，探索出租赁经营、自主经营、委托经营、入股经营、挂靠经营等五种盘活农村宅基地模式，使沉睡的“老宅”变为老百姓最大的“本钱”，真正实现多元资源向资产的有效转变。2021年，全村实现盘活闲置宅基地和农房10万平方米，盘活农村闲置晒坝4050平方米、集体闲置宅基地2650平方米。

（二）助推乡村产业转型升级。大石板村将闲置宅基地盘活利用作为推进乡村产业振兴的重要契机，依托乡村资源禀赋和比较优势，按照“湿地游览观光，新村休闲度假”的功能定位，通过深化开展农村宅基地制度改革，以“保护、改造、建设”为切入点，探索多种模式盘活宅基地，将闲置宅基地作为乡村产业发展的重要要素基础，开发建设民宿，大力发展乡村旅游业。目前，全村已发展民宿、餐饮等232家，184户农户参与经营，平均每户年新增收入2万余元。

（三）促进集体经济快速发展。大石板村通过发动群众、广泛征求民意，摸清集体资产、资源、资金底数，统筹推进农村集体产权制度改革与宅基地制度改革明确集体经济组织的宅基地所有者权能，鼓励集体经济组织强化宅基地管理、参与闲置宅基地盘活利用，通过宅基地制度改革发展壮大集体经济。如帮助村集体以财政扶持资金、集体资产等入股参与乡村产业发展，拓宽村集体经济收入渠道。2021年，大石板村通过盘活闲置资源发展乡村旅游业实现村集体收入114万元，同上年相比大幅增长128%。

（四）带动农民收入持续增长。大石板村通过深化农村宅基地制度改革以及结合本村优越的地理位置，积极引导企业和农户盘活利用闲置宅基地发展民宿、发展乡村旅游等新产业新业态，为农民拓展了更加多元的收入来源，包括宅基地及地上房屋有偿退出的财产性收入、直接或间接利用宅基地的经营性收入以及产业发展带来的工资性收入。2021年，大石板村村民实现年财产性收入300万余元、经营性收入1392万余元、工资性收入1494万余元，有效促进了农民增收致富和乡村振兴。

             三、大石板村农村宅基地制度改革试点的经验启示

大石板村立身自足特征，因地制宜，大胆探索，取得了显著成效，同时也提供了重要的经验启示。

    （一）强化农民利益权益保护是农村宅基地制度改革的基本原则。农民权益受损是农村宅基地改革面临的重要潜在风险。大石板村通过村集体再造实现对农民的利益覆盖，引导农民与投资主体建立多元化的稳定利益联结机制，不仅使农民得以分享土地溢价和产业升级收益，也使宅基地制度改革得到了农民的普遍响应和认同。大石板村经验表明，农村宅基地制度改革应高度重视保护农民权益，注重强化农民的发展性参与，促进农民和投资主体之间建立紧密利益关联，引导农民就地参与新产业新业态发展，提升发展能力，增加农民幸福感、获得感。

（二）发挥集体经济组织主导作用是农村宅基地制度改革的重要保障。大石板村协同推进农村集体产权制度改革与农村宅基地制度改革，不仅解决了宅基地产权的管理主体和交易主体“缺位”问题，也充分发挥了农村集体经济组织在方向把握、动员农户、整合资源等方面的优势，实现了为乡村新产业新业态高速高质成长的“保驾护航”和对农民利益的有效覆盖，还促进了村集体经济的借势腾飞。大石板村的经验表明，在农村宅基地制度改革中，应充分考量农村集体经济组织重构的积极意义，要把宅基地改革作为集体经济发展的重要支撑，联动推进农村集体产权制度改革，强化村集体能力建设，形成新型农村集体经济发展与宅基地盘活利用、乡村产业迭代升级的协同共进机制。

（三）注重退与用的衔接性是农村宅基地制度改革的核心任务。如何有效促进农村地区闲置宅基地退出并盘活利用，解决宅基地低效利用问题并满足农村发展建设需求，是当前农村宅基地制度改革的核心任务。大石板村按照处理好农民与土地的关系、保障好农民基本权益的要求，积极稳妥推进宅基地制度改革，以服务乡村振兴为目标，通过老宅流转收租、经营用房入股、自建民俗托管等方式盘活了资源，为乡村特色产业发展延伸用地需求提供了重要保障，实现了“一业兴，百业兴”，相较于其他地区“重退轻用”现象，大石板村把退用结合作为深化农村宅基地改革的重要内容，避免改革断层现象出现。大石板村的经验表明，宅基地退出与再利用是两个相互衔接的过程，也是宅基地“三权分置”改革的两个关键领域，紧扣处理好宅基地退出与利用的关系，是有效实现农村宅基地制度改革任务的核心所在。

（四）内外多元主体合作是农村宅基地制度改革的必然要求。深化农村宅基地制度改革需要推动多元主体参与，发挥合力打通改革难点、堵点。大石板村在改革过程中积极探索村集体集中建设经营、引进第三方投资主体统一经营、村民自主建设经营以及引进企业成立联合开发公司共建共营等多种宅基地盘活利用模式，集聚资源要素，形成了多元主体参与退出宅基地的集中建设经营格局。大石板村的经验表明，构建参与性与市场化并重的改革推进机制，引导地方政府、村集体、农户以及有实力、有意愿、有责任的经营企业等多元主体，调动多方力量协同参与退出宅基地流转与开发利用，能够破解融资、技术以及管理瓶颈制约，实现退出宅基地的共同开发、共同获益。

（五）深化多元改革集成是农村宅基地制度改革的动力机制。通过深化多元改革集成，为农村宅基地制度改革提供强大的内生动力和创新活力。大石板村在宅基地制度改革试点中，十分重视有效促进农村集体产权制度改革、“三变”改革、“两项”改革等的协同性，有效盘活撂荒地、粗放经营承包地和闲置宅基地、集体建设用地等资产资源。大石板村的经验表明，农村宅基地制度改革具有牵一发而动全身效应，应树立“一盘棋”思维，突出发展指向，加强各项改革关联性、系统性、可行性研究，大胆探索将农村宅基地制度改革与各项农村改革任务及政策有效整合、集成推进，实现以农村宅基地制度改革为重要动力源促进乡村全面振兴，加速改革成果转化和发展效益彰显。

      （ 四川省社科院课题组，执笔：王璐博士