2021年1月4日，中央发布了2021年1号文件《中共中央、国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》。2021年4月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《中华人民共和国乡村振兴促进法》。2021年5月20日，《中共中央、国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》下发。2021年2月16日出版的《求是》杂志2021年第4期发表“中共国家乡村振兴局党组”的署名文章《人类减贫史上的伟大奇迹》，表明“国家乡村振兴局”已成立。2021年2月25日，国家乡村振兴局正式挂牌。为了全方位、全面推进乡村振兴工作，国家发改委、财政部、商务部、交通运输部等部委相继成立乡村振兴领导小组。2021年5月31日，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会发布〔2021〕7号公告《金融机构服务乡村振兴考核评估办法》，自2021年7月4日起施行。各省、市（州）、县陆续成立乡村振兴局。乡村振兴工作机构逐步健全完善，配套政策相继出台，理论研究、政策研究、典型案例纷繁多样，但系统性的实务操作还非常缺泛。针对县域统筹、产业发展、乡村建设三项工作，结合国家关于乡村振兴的政策文件和各地乡村振兴的经验做法，对乡村振兴实务操作进行系统归纳、研究，旨在提出的建议，对乡村振兴有一定的实际借鉴。

一、县域统筹

（一）政策要求。中央2021年1号文件明确要求2021年基本完成县级国土空间规划编制，明确村庄布局分类。建立城乡公共资源均衡配置机制，强化农村基本公共服务供给县乡村统筹，逐步实现标准统一、制度并轨。全面促进农村消费，加快完善县乡村三级农村物流体系。加快县域内城乡融合发展。把县域作为城乡融合发展的重要切入点，强化统筹谋划和顶层设计，破除城乡分割的体制弊端，加快打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道。统筹县域产业、基础设施、公共服务、基本农田、生态保护、城镇开发、村落分布等空间布局，强化县城综合服务能力，把乡镇建成为服务农民的区域中心，实现县乡村功能衔接互补。壮大县域经济，承接适宜产业转移，培育支柱产业，推进以县域为重要载体的城镇化建设。推动在县域就业的农民工就地市民化，增加适应进城农民刚性需求的住房供给。把农业现代化示范区作为推进农业现代化的重要抓手，以县为单位开展创建。在长江经济带、黄河流域建设一批农业面源污染综合治理示范县。推进国家农产品质量安全县创建。加大对机构法人在县域、业务在县域金融机构的支持力度。保持农村信用合作社等县域农村金融机构法人地位和数量总体稳定。深入推进农村改革。实行负面清单管理。县委书记应把主要精力放在“三农”工作上。中央1号文件通篇贯穿了乡村振兴县域统筹推进、融合发展。《中华人民共和国乡村振兴促进法》明确指出：本法所称乡村，是指城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体。换句话说，县及县以下都属于乡村振兴范畴。2021年5月20日，下发的《中共中央、国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》。都是弥补“三农”短板，推动公共资源均衡配置、工农城乡共同繁荣。

（二）存在问题。一是县域规划。从过去各地习惯做法，年年都在规划修编。如县域规划，真正起初的规划能执行到20%就非常不错了。二是金融服务。城乡不均等，国企民企不均等，大额小额不均等。比如，在存款方面，在城区有理财业务，同时大额存款利率较高，城区居民资金收益较高；而在农村闲散资金额度较小，且基本上是单一的存款，小额存款利率较低，农村村民资金收益较低。在贷款方面，城区居民、国企评级授信高、额度大、利率低；农村村民、民企评级授信低、额度小、利率高。虽然人民银行、银保监会出台了相关政策和考核办法，掀起了贷款优质客户争夺战，在一些地方出现农信社（农商行、农合行）、村镇银行贷款下降，因为国有控股银行为了完成政治任务通过利率价格战抢占农信社和村镇银行原有的优质客户，真正确是急需资金的无贷户没有根本解决。如某县有一户规模以上民营环保企业，在农信社贷款3000余万元，工行、农行等大型银行以年利率3.85%以下的利率各贷款900万元挖走在农信社的贷款，从形式上国有大银行1000万元以下普惠小微贷款增长了，实质上是支持的规模以上企业。现在一些地方创新了领头雁贷款，党政和村干部信用贷款额度大、利率低，而老百姓没有享受到国家乡村振兴带来的福利。村（社区）委会办公室各家银行牌子不少，但金融服务作用有限。农业政策性保险雷声大、雨点小。自然灾害保险、价格指数保险涉足农业领域、农产品不多、不全。农业政策性担保，涉及担保公司、银行、地方政府风险分担机制，各地在推行过程中不均衡，甚至怕追究责任很难落地。农民进城购房贷款与银行房地产贷款限制区分开来，政策不明朗。三是统筹协调。一些地方狭义理解乡村振兴，认为是镇（乡）村的事，就是把村庄美化了事。县域一盘棋、县镇村一体推进、部门协调配合不够，考核机制没有真正形成，财政、金融政策综合运用效益不高，社会资金、社会资本投入乡村振兴动力不足。农村集体资产清产核资、确权颁证工作滞后，集体经济薄弱。全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化，忽视与新型城镇化、新型工业化、信息化同步推进，忽视一二三产业融合发展。

（三）工作建议。一是绘好县域规划图。要做好规划先行，科学编制规划，科学论证规划，民众参与规划，依法固化规划。建议县域国土空间规划报上一级人民代表大会审议批准，今后要修编必须报上一级人民代表大会审议通过后，方能进行。确保一张蓝图绘到底，按照规划稳扎稳打，久久为功。二是县委书记既挂帅又出征，统筹推进县镇（乡）村乡村振兴战略实施、一二三产业融合发展、城镇建设与乡村建设并进、传统文化保护与现代制度建立同步、农村公有（集体、国有）经济与民有经济齐抓，乡村振兴县域要全面协调共振。当前，政府要抓紧深化农村改革，实施农村集体资产清产核资、确权颁证、依法登记、规范运转。三是财政政策与货币政策、财政部门与金融部门要良性互动，确保财政资金、信贷资金、社会资金效能最大化。首先，破除政策壁垒。要按照“有效市场、有为政府”的理念推动全面乡村振兴战略。如财政开户限制，以及今年中央1号文件支持农民到县城务工购房，而金融监管部门对县域法人机构特别是农信社（农商行、农合行）、村镇银行最低住房按揭贷款比例限制。建议相关部门围绕《中共中央、国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，取消涉农财政资金、县域财政资金开户等限制性规定；鼓励和支持商业银行（包括农信社、农商行、农合行、村镇银行）发放农民进县域购房贷款并列入乡村振兴贷款考核。同时，也建议人民银行、银保监会和农业农村部、国家乡村振兴局按照《中华人民共和国乡村振兴促进法》把县及县以下的经济活动和社会建设统计到乡村振兴范畴。换句话说，对银行县及县以下贷款都是国家乡村振兴贷款，从而使政策银行、商业银行有更大服务乡村振兴空间，避免政策银行、国有控股银行与地方法人机构恶性竞争，从而实现优势互补、差异化服务。其次，发挥资金效益。无论是财政资金、信贷资金、社会资金都要确保安全、有效，都要发挥“1+1+1>3”的效果。建议变财政事前的项目补助政策为事成的项目奖励政策、事中的贷款担保基金与保险补助、事后的贷款贴息补助，发挥四两拨千斤的作用。建议比照国家乡村振兴局，在中国银保监会下面设立农村银行监管局，提升农村中小银行的话语权、打通农村中小银行对外交流渠道，充分发挥农村中小银行服务乡村振兴的金融主力军作用。农业发展银行等国家政策银行在县及县以下重大基础项目建设、农副产品收购给予信贷支持。农业银行、邮储银行、建设银行等国有控股商业银行在县域规模以上企业给予支持，并明确其县支行在县域组织的存款全部用于县域当地。建议人民银行省级分行（营管部、中心支行）和银保监会省级监管局根据人民银行总行、银保监会下发的《金融机构服务乡村振兴考核评估办法》制定实施细则，对商业银行县级支行、县级法人机构贷存比达到70%以上加20分、低于50%以下减20分，真正让金融机构服务乡村振兴落到实处，切实防止普惠三农、小微贷款虚化与美化。要建立农业政策担保、农业政策保险考核评价机制与激励约束机制，持续扩大农业政策性担保、农业政策性保险的服务范围、担保与保险额度。人民银行省级分行、银保监会和证监会省级监管局会同各省（直辖市、自治区）财政厅、农业农村厅制定乡村振兴金融服务直接融资、间接融资、保险、期货尽职免责办法等各项落地落实政策。第三，让县及县下居民（村民）、企业与市及市以上的城区居民、企业享受均等的国民待遇与服务。比如银行存贷款大小金额利率要一致、国企民企服务门槛要一致。全社会都在重视和支持“三农”、都在重视和支持乡村振兴，但县及县以下的居民、企业与市及市以上的城区居民、企业待遇还有明显差距。农民存款额度小、利率低、收益低，而贷款额度小、利率高、成本高，最终入不敷出；城区居民存款额度大、利率高、收益高，而贷款额度大、利率低、成本低，最终财大气粗。国企贷款信用贷款额度大，且大部分贷款是信用担保贷款；民企贷款几乎没有信用贷款，且大部分贷款是资产抵押贷款。现在一些国有控股银行推出的头雁贷款，村干部可在银行借信用贷款50万元，而普通老百姓拒之门外。能不能老百姓和村干部享有同等的评级授信。希望国家通过实施乡村振兴战略，消除二元体制，实现均等的国民待遇。

二、产业振兴

（一）政策要求。《中共中央、国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》《中华人民共和国乡村振兴促进化》较大篇幅围绕产业振兴提出具体的政策举措和法律保护。着重强调了安全供给保障、科学发展、绿色发展、融合发展、协调发展。以新型工业化、新型城镇化、信息化带动农业现代化。

中央一号文件明确要求，持续加大就业和产业扶持力度，继续完善产业园区配套设施、公共服务设施。持续做好有组织劳务输出工作。深入实施重要农产品保障战略，完善粮食安全省长责任制和“菜蓝子”市长负责制，确保粮、棉、油、糖、肉等供给安全。稳定种粮农民补贴。深入推进农业结构调整，推动品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产。扩大粮作物完全成本保险和收入保险试点范围。深入推进优质粮食工程。加快构建现代养殖体系，保护生猪基础产能，积极发展牛羊产业，推进渔港建设和管理改革。促进木本粮油和林下经济发展。优化农产品贸易布局，实施农产品进口多元化战略，支持企业融入全球农产品供应链。支持种业龙头企业建立健全商业化育种体系。中央和地方共同加大粮食主产区高标准农田建设投入。实施大中型灌区续建配套和现代化改造。坚持农业科技自主自强，依托乡村特色优势资源，打造农业全产业链精品线路。推进公益性农产品市场和农业品流通网络建设。把产业链主体留在县城，让农民更多分享产业增值收益。立足县域布局特色农产品产地初加工和精深加工，建设现代农业产业园、农业产业强镇、优势特色产业集群。加快健全现代农业全产业链标准体系，推动新型农业经营主体按标生产，培育农业龙头企业标准“领路者”。发展绿色农产品、有机农产品和地理标志农产品。突出抓好家庭农场和农民合作社两类经营主体，鼓励发展多种形式适度规模经营。实施家庭农场培育计划，把农业规模经营培育成有活力的家庭农场。推进农民合作社质量提升，加大对运行规范的农民合作社扶持力度。发展壮大农业化社会化服务组织。支持市场主体建设区域性农业全产业链综合服务中心。支持农业产业化龙头企业创新发展、做大做强。深化供销合作社综合改革。发挥财政投入引领作用，支持以市场化方式设立乡村振兴基金，撬动金融资本、社会力量参与，重点支持乡村产业发展。坚持为农服务宗旨，持续深化农村金融改革。运用支农支小再贷款、再贴现等政策工具，实施最优惠的存款准备金率，加大对机构法人在县域、业务在县域的金融机构支持力度，推动农村金融机构回归本源。鼓励银行业金融机构建立服务乡村振兴的内设机构。发展农村数字普惠金融。鼓励支持新型农业经营主体和农村新产业新业态，增加首贷、信用贷。加强对农业信贷担保放大倍数的量化考核，提高农业信贷担保规模。将地方优势特色农产品保险以奖代补做法逐步扩大到全国。健全农业再保险制。发挥“保险+期货”在服务乡村产业发展中的作用。

（二）存在问题。农产品供给与需求，政府宏观调控和市场调节难度较大，经常出现农产品成本高、市场价格高、食用客群少，推广普及面低。农民专合社、家庭农场规范有效还很低，农业企业经营比较困难、抗御市场风险能力弱。农业科技、机械推广在山区、丘陵、家庭不高。现代农业园示范引领、推广作用还有待加强。建设大基地、生产大商品、对接大市场还有很长的路要走。财政资金投入乡村振兴的公示制度、社会评价制度还没全面形成，在一些地方出现截留、挪用、拖付。县及县以下的规模以上工业企业国有控股银行、股份制商业银行抽贷、断贷严重，误认为支持乡村振兴只是支持涉农企业、新型农业经营主体和乡村干部。金融服务乡村振兴在一些地方出现竞争无序，锦上添花多、雨后送伞多，多家银行为一个客户贷款多，无贷客群大。农业政策担保、农业保险各县参差不齐、极不平衡。农产品期货刚刚起步。社会资本、资金投入乡村振兴回报率不高、积极性不高。各地有组织的劳务输出，帮助就业，提高农民工收入，重视不够。农村集体经济薄弱。县域支柱产业、规模工业企业发展不平衡，带动乡村振兴参差不齐。越是发达地区，乡村振兴做得越好；越是欠发达地区、乡村振兴做得越差。产业振兴“等靠要”的思想严重，观念转变、主动作为、务实进取的氛围还未形成。乡村振兴国家发改革委、农业农村部、财政部、商务部、交通运输部成立了领导小组，国家其他部委建议也应成立相应领导小组，支持和推动县及县以下的产业发展。

（三）工作建议。

1. 县及县以下的产业发展。要按照中共中央、国务院的要求，走中国特色社会主义乡村振兴道路，加快农业农村现代化，加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。

（1）加快县及县以下一二三产业全面发展、融合发展。以新型工业化、新型城镇化、信息化带动农业现代化。各级党政、各部门和全社会都支持县及县以下产业发展，形成支持县及县以下经济社会发展就是支持乡村振兴的舆论氛围、工作氛围。

（2）推进有效市场和有为政府良性互动。既要消除一夜暴富的赌博心态，又要调动产业振兴各方积极性，通过有效市场和有为政府来实现。比如：现在市场的有机蔬菜价格是同类蔬菜的5-10倍，新疆骆奶粉零售价是出厂价的3倍以上，其目的是中间商赚钱，既不利于农民、涉农加工企业的发展，也不利于更多的消费者消费，同时还不能打开国际市场。再如：猪肉价格波动极大，去年每公斤40元以上，今年每公斤20元左右，价格低了农民养猪积极性下降，圈舍闲置、资源浪费。建议中央电视农业频道，各省、市电视台乡村振兴频道、免费或低广告费播出涉及大众生产、消费农产品价格信息，科学调控市场供求。涉农企业不要把有机食品等高端农产品定位有钱人消费，要以合理的性价比让更多的消费者消费，实现永续发展。

（3）发展公有经济。社会主义的本质，就是共同富裕。要实现这个目标，就要发展公有经济。中共中央、国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见就是发展公有经济的一个风向标。民营经济发展，沿海地区走在了全国前列；公有经济发展，沿海地区又走在了全国前列。前不久，我到苏州去考察，村集体经济年收入低于300万元就是村集体经济薄弱村。一是发展壮大县级国有企业。通过国有企业的带动和参股民营企业，建设国家、省级现代农业产业园。但要借鉴和学习新加坡经营国有资本经验，在保证增值和收益的情况下放开企业经营决策管理。曾有一个涉农企业，因资金短板，引来一个国企入股投资，国企占股51%，但因国企管理规范、经营决策链条长，这家混合改制农业企业自今无法运行。二是发展壮大集体经济。国家投资的农村公路、水利设施和撤乡并镇、并村后出现闲置的乡村办公室、学校、卫生院等闲置资产，通过清产核资、确权颁证后，可列为集体资产。通过盘活集体资产，可发展壮大集体经济。

（4）支持发展农业全产业链。以“龙头企业+专合社+家庭农场（农户）”的模式，发展农业全产业链，提升农产品增加值和商品率，对接大市场。

（5）要素保障。一是资金保障。要提高乡村振兴直接融资比例，政府要有序发行乡村振兴债，龙头企业要积极创造条件上市。政策性银行、商业银行、地方法人机构按照市场定位、功能优势，做好差异化服务。关键的是各家银行每年贷款净投放县及县以下企业和个人的额度要大幅增加。少讲累放额、多讲余额净增；少讲涉农和乡村振兴宽广的概念贷款，多讲投放县及县以下企业和个人的实在贷款。财政资金每年补足了多少涉农担保基金、担保资本，农业政策性担保公司担保了多少县及县以下的企业和个人贷款；财政资金每年补助县及县以下涉农企业和个人多少保险费，保险公司对县及县以下办了多少自然灾害保险和农产品价格指数保险；财政资金每年为县及县以下企业和个人贷款贴息多少，为银行支持县及县以下企业和个人贷款奖励多少、贴息补助多少；财政资金补助域奖励县及县以下的企业和个人资金多少，并进行公示、评价和审计。二是土地保障。县及县以下建设用地、产业用地指标非常紧张，省政府要统筹兼顾，适当向县及县以下倾斜。三是服务保障。包括科技、冷藏、物流、信息等服务保障。

2. 劳务输出。要坚持农民工县域当地就业和劳务输出双轮驱动。我国现有农村种地人数2亿多，而美国农村种地人数只有240万，今后我国农村耕种的人数与美国差不多。要加强农村劳力的培训，有组织地进行劳务输出，切实保障农民工的合法权益、切实提高农民工的收入。

（1）畅通乡村振兴人员流通的双循环。虽然中央1号文件只有一句话“持续做好有组织劳务输出工作”。但给各级各部门提出了更高的要求。经济“双循环”，实际是人员的“双循环”，经济是随着人员流动而流动。温州原市委书记陈伟俊曾经有一个演讲：“现在的温州，不仅是浙江的温州、中国的温州，也是世界的温州。温州人是走向全球的引领者。175万人在国内、68.8万人在国外创业发展。温州人爱国爱乡、思源思报。近年来，在外温商持续掀起回归创业、反哺家乡的热潮，一批温商回归重大项目相继落地。努力开展温州人的国际化与温州经济、温州城市的国际化互促共进的生动局面。”在县及县以下的招商引资大部分是“外商人、老面孔。”大部分在外本地商人回归创业、反哺家乡。要实现全面的乡村、全面的农业农村现代化，必须建立健全乡村振兴人员流通的双循环机制。今天外出的淘金者，就是明天回乡的创业者。同时，每年农村劳务收入特别是欠发达地区是不斐的。

（2）加强政府对国外劳务输出的组织，发挥主渠道作用。近期，对劳务市场和农村外出务工者进行了调查。在国内平均月工资在5000元至6000元，甚至西部刚出来的大学本科生月工资才这个工资额。而国外的劳务工资一般在1.5万至2万元每月，最低也在1万元以上。但国家商务部批准的一些民营中介劳务服务公司，一般每人收费在4万元至6万元。最高的中介费接近10万元。农村特别是西部大部分农村剩余劳力由此而挡在国门。建议国家商务部指导县商务局会同县农民工服务中心有序做好出国农民工的培训、输出工作。

（3）做好国内农民工的服务工作。认真贯彻落实《保障农民工资支付条例》，大力宣传和引导农民工下载和添加、运用《国家农民工讨薪网络平台》。按照房住不炒的原则，取消银行对县及县以下城镇按揭贷款限制规定，承接外地农民工返乡进城镇购房和在县及县以下就业的农民工以及农民进城购房。加快县及县以下的产业发展，鼓励和支持农民工返乡就地创业、就业。加强西部地区基础设施建设，引导农村剩余劳力向新疆等西部地区进军。加强职业教育培训，输送高质量发展的外向型人才，接续成为沿海发达地区建设与发展的主力军。

三、乡村建设

（一）政策要求。中央1号文件要求，坚持农业现代化与农村现代化一体设计、一并推进。加快推进村庄规划，实现村庄规划全覆盖。加强乡村公共基础设施建设。继续开展“四好农村公路”示范创建。加强农村资源路、产业路、旅游路和村内主干道建设。加强中小型水库等稳定水源工程建设和水源保护，实施规模化供水工程建设和小型工程标准化改造，推进城乡供水一体化。实施新一轮高标准农田建设规划，提高建设标准和质量。加大农村电网建设力度。推进燃气下乡。发展农村生物能源。实施数字乡村建设发展工程。实施村级综合服务设施提升工程。实施农村人居环境整治提升五年行动。提升农村基本公共服务水平。建立城乡公共资源均衡配置机制，强化农村基本公共服务供给县乡村统筹，逐步实现标准统一、制度并轨。健全统筹城乡就业政策和服务体系，推动公共就业服务机构向乡村延伸。完善统一的城乡居民基本医疗保险制度。推进城乡低保制度统筹发展。健全县乡村衔接的三级养老服务网络。推进城乡公共文化服务体系一体建设。加快完善县乡村三级农村物流体系。加快县域内城乡融合发展。强化农业农村优先发展投入保障。完善农村产权制度和要素市场化配置机制，充分激化农村发展内生动力。

（二）存在问题。县及县以下规划不统一，全域规划、多规合一规划没形成。一张蓝图绘到底的推进机制、监督制约机制没有形成。山、水、田、林、路建设参差不齐，气、电、信息化、智能化、机械化需加快推进。农村环境整治、村庄建设力度需加大。县及县以下城镇建设需加快。县、镇（乡）、村三级公共服务体系配套建设进度缓慢。

（三）工作建议。县及县以下城镇、乡村建设要按照现代化的要求，高起点规划、高起点建设、一体化推进。乡村建设大多是基础设施建设、公益性投资，非盈利性。建议财政支持、对口帮扶、社会捐助和农业发展银行等政策银行贷款支持。在县及县以下城镇、乡村建设要力戒形式主义，必须务实推进。地方政府债券、乡村振兴债券、财政支持县及县以下的城镇建设和乡村建设资金、银行信贷资金县级统筹安排、综合运用。要发挥县级政府平台公司和国有企业财政资源、信贷资源、自然资源的整合作用，加快县及县以下的城镇建设、乡村建设。要发挥农业发展银行、国家开发银行等政策银行优势，支持县及县以下的基础设施建设中长期贷款，要考虑政策银行网点、人员的现状，对普惠小微贷款这些指标无需硬性要求。国有控股银行要肩负国家使命在支持县及县以下的城镇建设、乡村建设和规模以上工业企业转型发展起到积极的作用。地方法人机构重在县及县以下的个人住房等基础设施建设给予全力支持。政策银行、国有控股银行、地方法人机构要发挥各自的比较优势、差异化服务。关键在信贷投放在县及县以下的贷款额，而不是“概念”贷款产品。其实贷款就是信用贷款和担保贷款，最简单、方便就是信用贷款。地方政府对基础设施和配套服务多投入、对企业少干预。

作者单位：威远农商银行 刘阳德