四川省丘陵地区68个县（市、区）幅员面积不足全省的五分之一，但耕地面积、总人口和GDP均超过全省半壁江山，是四川省粮油、畜牧等优势农产品的主产区，是四川传统优势工业的重要基地和东部发达地区产业转移的重要承接地，也是支撑全省经济跨越发展的重点开发区域。丘陵地区在四川发展全局中举足轻重，是四川省构建“多点多极支撑”的重要组成部分。破解丘陵地区经济发展难题，联动推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化，已成为贯彻落实科学发展、加快发展的全省工作总体取向的迫切需要。

丘陵地区县域经济发展的基本判断

——陵地区是全面建成小康社会和构建多点多极支撑格局的重要组成部分。四川省丘陵地区总幅员面积8.9万平方公里、占全省18.4%，耕地面积246万公顷、占全省57.6%，而总人口高达5318.4万人、占全省59.9%，人口密度达到597.9人/平方公里，是全省平均水平的3.2倍。2011年，丘陵地区实现GDP7330.5亿元，占全省国民生产总值的59.1%。从耕地面积、总人口和经济总量来看，丘陵地区是四川省构建“多点多极支撑”的重要组成部分。但是从人均GDP、地方财政收入等指标看来，丘陵地区又是全省经济发展相对滞后的区域。2011年，四川丘陵地区县域人均GDP仅为13783 元，比全省人均水平低47.3% ，人均财政收入仅为394.7元，为全省人均水平的22.8%。

由此可见，一方面，丘陵地区在四川经济社会发展中具有极为重要的地位，是全省经济社会发展的缩影，基本代表了全省平均发展水平，在很大程度上是四川能否与全国同步全面建成小康社会的风向标。另一方面，丘陵地区又是四川经济社会发展区域差距较大的地区，在下一轮以“两化”互动为引擎的经济增长期，丘陵地区后发优势和发展潜力巨大，若能对其进行合理开发，将培育成为除成都首位城市之外的次经济增长极和广阔的底部经济基础，从而有利于在全省形成首位一马当先、梯次竞相跨越的生动局面。

——加快丘陵地区县域经济发展既有坚实的基础支撑也面临着巨大的现实挑战。多年以来，四川省委、省政府十分重视丘陵地区经济发展，采取了一系列政策措施，促进了丘陵地区基础设施建设，培育了一批重大产业项目和特色农业基地，创新了一些适合丘陵地区特点的发展模式，为丘陵地区经济发展奠定了坚实的基础。但是，更应该看到，相对于同步全面建成小康社会和构建多点多极支撑格局的要求而言，丘陵地区还面临着巨大的现实挑战。一是，基础设施建设严重滞后，水利设施和交通设施滞后是制约丘陵地区发展的两大瓶颈问题。二是，人口密度过大，全省20个百万人口大县全部集中在这一区域，人均自然资源和人均财力很少，就业压力和环境压力不断加重。三是，资源十分匮乏，丘陵地区人均耕地0.8亩，低于全省平均水平，人均水资源940立方米，比全省平均水平低2153立方米。四是，产业结构不合理，第一产业比重占丘陵地区GDP 的22.6%，第二、三产业比重偏低，工业化、城镇化发育严重不足。五是，区域发展不平衡，丘陵地区县域经济总量前五名的龙泉驿区、翠屏区、雁江区、简阳市、江阳区生产总值合计高达1283.0亿元，比丹棱县、名山县、青神县、井盐县、梓潼县最后五位县生产总值之和高出6.8倍。

丘陵地区县域经济发展的基本思路

立足新形势和新任务，丘陵地区经济发展的基本思路应当是：以全面建成小康社会和构建多点多极支撑格局为目标，以丘陵地区的区位特征、经济基础和资源禀赋为基础，以承接发达区域产业转移、壮大发展优势特色产业为抓手，联动推进丘陵地区新型工业化、新型城镇化、农业现代化进程，加快形成丘陵地区科学发展、加快发展的新局面。

一是统筹城乡发展、促进“三化”联动。以新农村建设作为抓手，以建立健全以工促农、以城带乡长效机制为保障，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。实施“三化”联动战略，力求通过“两化”互动来实现推动农业现代化。立足丘陵地区丰富的特色农业资源，通过一二产业互促、工农产业共融，以园区建设、企业引进、品牌培育为抓手，有效启动新型工业化对农业现代化的推动作用。通过新型城镇化提升居民食品消费能力和消费层次，加快现代农业特别是都市农业发展。

二是强化基础设施、优化发展环境。按照“打开通道、构建枢纽、完善路网、提升功能、支撑发展”的基本思路，抓好骨干交通体系的升级改造，加快农村公路网络的完善，提升丘陵地区运输服务能力和服务水平。加大对丘陵地区农田水利设施投入力度，加快丘陵地区中低产田土改造，提高农业综合生产能力。

三是立足资源特色、壮大县域经济。立足丘陵地区各县域的独特资源，发展与之相关的特色产业。引导丘陵地区准确识别自身的比较优势，从细微之处做大文章，通过错位发展避免陷入周边区域特别是平原地区、山区的恶性竞争和产业雷同，以产业的特色化来破解外部竞争压力。

四是促进区域协调、构建“多点多极支撑”。通过区域合作、政策倾斜等手段，加快构建支持丘陵地区县域经济加快发展的体制机制。平衡丘陵地区内部发展差距，形成一体化发展的整体竞争力，以68个丘陵地区县域经济发展为核心，夯实全省多点多极支撑区域经济版图的底部基础。 

加快丘陵地区县域经济发展的对策措施

——将丘陵县域打造成为构建“多点多极支撑”的底部核心。按照四川省委提出的“提升首位城市，着力次级突破，夯实底部基础”的战略构想，全力抓好丘陵县域经济发展，破除四川县域经济发展滞后、市县发展不平衡。

首先，优化县域工业布局，培育新型骨干工业。进一步优化丘陵地区工业布局，着力打造主导产业合理、配套协作突出、特色鲜明、品牌知名的产业集聚区和产业基地，以工业园区为载体提升产业集聚水平和扩大规模经济效益，实现“一县一园区、一园一主业”的园区发展目标。

其次，依托农业资源，推进农业产业化经营。按发展多种形式的适度规模经营，重点建设优质粮油、畜产品、果蔬、中药材、林竹和茶叶等优势特色农产品生产基地。大支持龙头企业引进先进设备和技术工艺，提升农产品精深加工水平，逐步形成农产品加工企业集群。

最后，开发旅游资源，发展特色旅游经济。针对丘陵地区的特点，拓展都市农业、观光休闲农业和教育农业等新领域，推广小平故里、龙泉桃花、阆中古镇、大英死海等成功经验，重点发展红色旅游、休闲旅游、观光旅游等特色旅游经济，建设一批特色旅游经济强县。

——支持丘陵地区“反梯度”和“超梯度”承接产业转移。在承接发达地区的产业转移时，既要尊重产业按照梯度逐级转移的一般规律，更要强化“超梯度”和“反梯度”的意识，支持丘陵地区直接引进科技含量好、附加值高的高端产业和产业高端，尤其要坚决避免引入高污染、低附加值的落后产能。

一是尽快出台专门针对丘陵地区县承接产业转移的指导文件。将丘陵地区县作为一个整体加以统筹考虑，明确各县承接产业转移的重点，避免产业雷同和恶性竞争。细化产业转移扶持政策，包括扶持的重点产业和项目、扶持标准、扶持力度和绩效考核。

二是培育盆丘陵地区县内部及其与省内其他地区的产业合作机制。借鉴灾区对口援建和对口合作的经验，推动丘陵地区内部以及丘陵县与省内其他地区建立产业合作发展机制，既要加快发达地区产业向丘陵地区的输入，也要引导丘陵地区产业向山区和民族地区的输出。

三是加大对丘陵地区承接高端产业和产业高端的政策支持力度。制定细化标准，对丘陵地区“反梯度”和“超梯度”承接产业转移，要给予省级工业园区的财税扶持。

——加大政策扶持力度将丘陵地区县构建成为“政策洼地”。由于丘陵地区整体发展水平处于全省中间水平，而且社会矛盾相对不突出、生态建设地位不明显，因而往往容易被忽略成为“政策盲区”。但应当重视的是，丘陵地区内部发展差距很大，人均资源拥有量很低，还有一部分县是贫困县或刚刚脱离贫困。应构建更加科学合理的区域发展政策，改变丘陵地区长期被扶持政策边缘化的局面，使之成为“政策洼地”。

一要允许部分丘陵地区县比照享受少数民族地区政策。对于部分靠近盆周山区或少数民族地区的丘陵县，且属于经济小县、工业弱县和财政穷县，建议让这些县比照享受少数名族地区政策，增强它们自我积累和自我发展的能力。

二要在丘陵地区县率先探索实施“省直管县”试点政策。率先将丘陵地区县纳入试点范围，在财政体制、资金调度与分配、转移支付等方面享受相应政策，增强其经济自主发展能力。

三要加快丘陵地区县民生工程建设。丘陵地区县人均拥有的医疗卫生、文化体育、社会保障等民生资源，不仅远远落后于平原地区，部分县甚至落后于山区和少数民族地区，迫切需要上级政府加大丘陵地区民生建设力度。

——以丘陵地区科学发展试点县为先导建设全面小康探索区。建议针对丘陵地区经济发展特点，分别选择工业增长型、特色农业型、旅游经济型和生态开发型等具有代表性的5－10个县开展新一轮丘陵地区科学发展试点，并以试点县为先导建设全省全面建成小康社会的探索区。针对丘陵地区全面建成小康社会的短板，在试点县率先实施六大行动计划。

第一，实施经济跨越赶超行动计划，积极贯彻“两化”互动战略，大力提升产业园区发展水平，抓好重大项目建设，积极发展以旅游为主的第三产业。第二，实施居民收入倍增行动计划，积极扩大就业提高城乡居民工资性收入，以现代农业为载体增加农民经营性收入，进一步增加农民政策性补贴收入和财产性收入。第三，实施生态文明创建行动计划，积极开展生态创建工作，加大环境整治力度，严格控制污染物的排放。第四，实施城乡协调发展行动计划，大力推进县域新型城镇化，统筹县域内部经济发展，努力缩小乡镇间差距。第五，实施科技集成创新行动计划，突出加大科技投入，引导企业加大科技创新投入，营造人才创新创业的良好环境。第六，实施公共服务均等行动计划，加大各级财政对农村公共服务的投资力度，探索建立城乡并轨的社会保障体系，实现城乡基本公共服务一体化。

（文章来源：《当代县域经济》2014年8月刊。作者：四川省社会科学院区域经济研究所所长廖祖君）