郭晓鸣，四川省社会科学院副院长、研究员、博士生导师。现为享受国务院特殊津贴专家，四川省有突出贡献奖的优秀专家，四川省学术和技术带头人，四川省委、省政府决策咨询委员会委员，第六届“四川杰出创新人才奖”获奖者。从事农经理论和政策研究30多年，研究范围涉及农村土地制度、农村合作经济、农业产业化和统筹城乡发展等农村改革与发展中的重大问题，在《人民日报》《光明日报》《经济研究》《经济学家》《中国农村经济》《中国农村观察》等报刊发表论文400余篇，出版学术专著20余部，荣获四川省哲学社科优秀成果一等奖、四川省“五个一工程奖”等省部级以上学术奖励20多项。

任重道远

四川统筹城乡改革仍面临严峻挑战

根据国外发达国家的一般经验，从工业化后期的城市化到逆城市化再到城乡均衡的整个现代化过程，一般需要几十年甚至上百年的时间，而且大多主要运用市场手段通过产业和城市的发育来完成这一历史过程。其城乡关系发展和演变逻辑可以简要概括为：“农村社会——小城市”“大农村——大城市”“小农村——城乡均衡”。就目前我国发展水平看，总体上还呈现出显著的“小城市、大农村”的发展特征。在这种条件下统筹城乡改革，要求我们跨越“大城市、小农村”阶段直接进入“城乡均衡”的发展阶段，面临的任务十分艰巨。

虽然近年来四川省通过大胆实践和探索创新，已经初步搭建起统筹城乡发展的制度框架和政策体系，在统筹城乡产业发展、户籍制度、土地要素、公共服务和社会管理等领域取得了显著成效，城乡居民收入差距明显缩小，城乡生产要素自由化流动程度大大增加，农村公共服务水平明显提高，农村社会保障体系不断完善。但就进一步发展而言，要推动统筹城乡改革向纵深发展，形势不容乐观，仍然面临严峻挑战，任重而道远。

从总体上看，四川在深化统筹城乡改革过程中必须破解 “六大难题”：

难题一：

新型工业化和新型城镇化脱节的问题严重

近年来，四川工业经济一直保持快速高效的增长，强有力的支撑了四川GDP实现翻番。四川省工业增速进入全国第一方阵，近五年工业增速比全国高7.6个百分点，2012年工业增加值达到12587.8亿元，占GDP比重达到52.8%，工业化率超过全国平均水平。虽然四川省工业发展还存在产业结构层次较低，大部分产业处于全国产业分工的较低端，附加值较低，竞争力较弱等问题，但更关键的是城镇化严重滞后于工业化的问题。

2012年，四川城镇化43.5%，比全国平均水平低10个百分点左右，如果不考虑在城镇打工的农民工，城镇户籍人口比重则更低，还不到30%。据测算，全球城市化率/工业化率大致为1.95，美国为4.11，中国的这一数据很低，只有1.09，而四川则仅仅为0.82，可见城镇化严重滞后于工业化。

更关键的是，传统城市化模式主要是依靠体制缺陷推进的，低价征地、低成本使用劳动力、低代价排放污染物，这些已难以为继。传统城市化存在五大弊端：

一是政府垄断的城市化：城市政府垄断了建设用地一级市场。传统城市化模式下，城市扩张所需的国有建设用地的一级市场完全由政府所垄断和控制。

二是农民失地的城市化：放弃土地是获取城镇户口的必要条件。根据现行《农村土地承包法》和传统户籍制度，农民要获得城市非农户口、真正转变为市民，就不得不放弃农村承包土地、宅基地等财产权利，以此为代价实现的城市化给农民带来很大风险。以成都市为例，2006年10月至2011年底，全市共有51.97万农民转变为市民，其中因土地被征用而转为城镇居民的人数为51.45万，占比高达98%；而通过购买商品房或租房迁移进城落户的人数仅为0.52万。

三是农民转移的城市化：二次社会融入是城市化的必然后果。在传统的城市化模式下，农民被迫由乡村转移到城市，他们不仅面临居住空间的变化，而且面临原有社会环境的改变。

四是农民被动的城市化：农民缺失城市化的主动权和选择权。传统城市化模式对农民而言具有强制性，郊区是否被纳入城市总体规划，取决于城市扩张的需求，农民本身并没有参与和决策的权利，只是被动地被牵扯进来，在征地拆迁补偿的谈判中处于弱势地位，在整个征地拆迁过程中话语权缺失。

五是不彻底性的城市化：农民变市民具有显著的不彻底性和不完整性。一方面是农民家庭的不彻底市民化。一些农民家庭的青壮年和幼年人口转移到城市，但老年人口却滞留在农村。据我的调查，四川省38.3%的家庭有一位或两位60以上的老年人口留守在家。另一方面是农民进城务工具有候鸟式特征。或农闲时进城务工，农忙时回乡务农；或年轻时进城务工，年老时返乡务农。

正因如此，才有半城市化、伪城市化、流动的城市化、失衡的城市化等多种评论。

针对这些弊端，关键是要从制度突破入手，在做强实体经济和现代服务业，提供足够非农就业岗位的同时，还要探索让农民带着财产权利进城的可行路径，打消农民市民化的种种顾虑。

难题二：

农村土地产权制度改革面临深层次障碍

促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，是我国推进城乡统筹发展的两条主线。而对于农民而言，最主要的生产要素就是土地，因而农村土地产权制度改革可以说是统筹城乡发展是否取得成功的“胜负手”。从四川来看，各市州都开展了农村集体土地确权登记发证工作，目前已有近80%的县（市、区）已完成农村集体土地所有权确权登记工作，成都还进一步推进了农村产权制度改革。但是，四川省仍然面临着土地产权权能不完整的问题：

一是在使用权能方面，农地使用权受承包期限制且有调整风险，承包经营权流转的预期不稳定；农村集体建设用地使用的权利与城镇国有土地差异巨大。二是在收益权能方面，农地承包经营权流转市场尚未充分培育，土地租赁交易成本高，土地股份合作制和土地承包经营权抵押融资受到法律限制，直接影响其交易收益的实现。同时，农村集体土地被征收时，农民在土地增值收益中的分配比例明显偏低。三是在处分权能方面，农民的土地承包经营权仍然只能以出租、入股、互换和内部转让等方式流转，不允许对外出让、买卖等交易行为。另外，面对土地征用时，农民无法作为平等的民事法律关系主体表达共同的利益诉求。

即使成都市的农村产权制度改革，从总体上判断也仅仅是完成了“还权”过程，而没有完成“赋能”过程，在某种意义上还属于“半拉子工程”。

总体上看，成都市通过三年的改革基本完成了以“还权赋能”为核心的农村产权制度改革的第一阶段，基本实现了将农地、房屋等财产权利返还给农民的改革目标，这标志着“还权于农”的任务已基本完成。然而，事实是，土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有产权和林权并没有如预期的那样，在农村内部或城乡之间实现充分流转和优化配置。换言之，拥有了较为明晰财产权利的农民，在现行集体经济制度的框架内，并没有因此获得将手中持有的资产低成本、高效率、有秩序地转变为资本的能力。因此，成都市农村产权制度改革不能仅仅停留在“还权于农”的阶段，还有待于向“赋能于民”的阶段加快进发。从目前情况看，农村产权制度改革的第二阶段改革还处于破题阶段。当这场改革向第二阶段“赋能于民”推进的时候，仍面临三个方面的障碍。

一是农村产权制度改革很难具有彻底性。仍有部分农村集体资产，包括集体土地，还未确权到户，导致集体资产管理混乱，农民财产权利受到侵害。特别是在成都市主城区的城中村，由于土地以租代征等历史遗留问题，一部分土地的使用主体已经不再是农民，因此难以确权到户。还有一些地方没有严格贯彻“确实权”的改革要求，没有实现土地、台账、证书、合同、耕地保护基金“五个一致”，为下一阶段改革埋下了隐患。

二是农村产权制度改革成果的运用存在难题。由于缺乏相关配套政策支持和有效的组织载体，拥有较为明晰财产权利的农民仍然单家独户地面对产权交易市场，难以以较低的成本实现产权的合法和低成本转让，市场配置资源的作用远远没有得到发挥。同时，由于没有得到国家法律的保护，各类市场主体持有明显的观望态度，使得农村产权的市场交易价值难以得到充分体现。2008年10月挂牌的成都市农村产权交易所的平台作用不显著，完成的交易主要为集体建设用地指标，对农地、房屋等农村产权流动的促进作用不明显。

三是农村产权制度改革存在一定的社会风险。农村产权制度改革对农民集体经济组织的成员权构成挑战，在某种程度上影响了农村集体经济组织、农村社会结构及基层政权的稳定。农村产权制度改革普遍采取固化产权的做法，对农村社会内部平衡机制构成损害，可能会加剧农民内部发展差距。农村基层治理机制、公共服务和社会管理机制等一些必需的配套性社会改革没有得到及时跟进，这可能会放大农村产权制度改革的风险。

成都市前期的改革逻辑是通过建立相对明晰和固化的产权制度来稳定生产要素交易预期、降低生产要素交易成本，从而实现城乡之间生产要素自由流动。现在面临的关键是，只有建立起受国家保护的、较为完整的产权制度并且找到能够显著降低交易成本的组织设计，才能够实现农村产权的交易价值，并使得农村产权按照市场化原则有序地流动和配置，才能实现“赋能于民”的最终改革目标。

难题三：

统筹城乡发展的公共投入不足、效率不高、社会资本参与度低

四川省财政“三农”投资总量虽较快增长，但是占GDP的比重还较低，和统筹城乡发展的现实需求相比还有比较大的差距，特别是贫困区域，投入不足的矛盾特别尖锐。值得关注的是，这将会陷入一个恶性循环的怪圈：建设需求、财力不足、拆院并院、土地财政、农民上楼。农民集中居住本来是统筹城乡发展的目标，但在一些地方却成了手段。这些地方政府通过这种空手套白狼的方式来推进城乡统筹，虽然也属无奈之举，但这种以牺牲农民长期权益来获得短期利益的方式，绝对是不值得推崇的。解决之道还是要做强实体经济，增加财政收入，增强工业反哺农业，城市带动农村的能力。

另外，在统筹城乡发展过程中，政府财政投入在有些方面的效率并不高。统筹城乡发展过程中社会资本进入渠道受阻且动力不足。由于政府与社会组织的关系尚未理顺，政府职能界限模糊，政府购买公共服务未能形成普遍共识，尚未形成完善的税费减免、金融支持等激励机制，从而挤压了社会资源的参与空间，导致社会资源进入农村公共产品供给领域缺乏动力。

难题四：

适应统筹城乡发展要求的农村金融体制改革滞后

首先，正规金融机构服务“非农化”的倾向仍较明显。农业银行贷款结构“非农化”倾向仍呈不断强化的趋势；农村信用合作社受商业化运作目标的驱动，为农户、农村微型企业提供金融服务的能力有所下降；农发行业务范围有所扩大，但其发放贷款很少涉及农户贷款等一般农业发展资金需求。

其次，新型农村金融组织发育仍然比较迟缓。村镇银行不能进入全国同业拆借市场和跨区域经营，融资渠道有限，贷存比过高；小额贷款公司的注册资金、股东或发起人人数、持股比例等限制较严，股本单一，“只贷不存”造成融资渠道不畅；农民资金互助社的工商注册登记至今未能解决，发展速度非常缓慢。

再次，农村贷款抵押制度不适应当前“三农”发展需要。承包地、宅基地等集体所有的土地使用权，以及修建在土地之上的房屋、圈舍、农作物、林木、畜禽产品等均不能作为抵押品向银行借贷，极大地限制了大多数农民的贷款能力。

难题五：

城乡区域公共服务的分担机制不明确、市场化运作机制不健全

四川省部分地区农村公共服务投入效率低，一些地方农村服务设施空间配置不合理，没有考虑农村人口布局的结构性变化。一些地方在修建农民集中居住区以及基础设施和公共服务设施配套时，盲目追求贪大求洋，没有顾及农村大量劳动力转移进城的现实情况。一些地方存在农民修了新的集中居住区，而老的宅基地并未复耕的现象，农房的空置率也比较高。

事实上，四川省农民工总人数已经超过了2000万。我们对农业劳动力的一项调查也发现，全省目前实际从事农业的劳动力平均年龄高达54.2岁，有33.2%的农业劳动力的年龄大于60岁。我们的另一项针对新生代农民工的调查也发现，只有1.6%的新生代农民工打算回乡务农，而分别有12.8%、76.7%的新生代农民工打算继续在城市打工或者创业。我们在统筹城乡发展时必须对农村人口结构特征保持清楚认识，决不能为了追求建设效果而超出老百姓实际需求搞建设。

同时，公共服务市场化运作机制不健全，一些由市场或社会提供更有效率的公共服务也由政府提供，不仅使政府在供给过程中出现供给短缺、供需脱节、供给结构性失衡、交易成本过高等问题，还挤压了社会资源的参与空间。由于未能形成促进社会资源进入公共服务的激励机制，导致社会资源进入公共服务领域明显不足。

难题六：

政府、市场和公民等多元利益主体关系尚未理顺

统筹城乡综合配套改革究竟应该以市场为主还是政府为主一直争论不休，比较折中的提法是政府与市场的结合。就目前四川统筹城乡综合配套改革推进的方式而言，主要还是以政府为主导。但是，以政府为主导的方式，其实施的行政成本高和财政资金使用效率低的问题仍较为普遍和突出。从统筹城乡过程中的政府与农民的关系上看，政府有些措施的本意是提高对农民、农村的公共服务水平，缩小城乡差距、促进城镇化。但是，这又产生新的悖论，有些做法导致农民并不满意。比如政府土地征用的目的是加快城镇化，而要在政府财力有限的条件下加快推进城镇化，必然产生土地增值收益大部分都归政府的行为倾向。这就在很大程度上剥夺了农民的应有利益，从而产生政府与农民的矛盾。因此，今后如何正确处理好政府与市场、政府与农民的矛盾仍然是个突出问题。

华丽转身

四川统筹城乡改革需要创新性突破

尽管四川省统筹城乡改革已经具备较好的推进基础，在全国特别是中西部地区处于相对领先的态势，但是，在接下来的发展阶段，国际国内形势仍将发生更加深刻的变化，城乡统筹发展改革将进入深水区，涉及的社会群体将更加广泛、利益格局的调整将更加剧烈、改革所遭遇的阻力也将更大。这时候，需要我们放下成绩，凝神静气，冷静思考，对下一步的统筹城乡改革进行新的创新性突破。

四川统筹城乡改革面临“四个新要求”

第一个是：推进“两化互动”“三化联动”提出的新要求。走新型工业化、新型城镇化和农业现代化道路是转变经济发展方式、促进经济持续发展、实现统筹城乡经济发展的基本方略。特别是省委提出“两化”互动、城乡统筹发展战略后，我省新型工业化、新型城镇化和农业现代化的步伐将大大加快，“三化”之间的联系更为紧密、互动更为强化。这就对建立“三化联动”的有效体制机制提出了更高的要求，客观需要建立统一协调、部门合作、高效运转的“三化联动”体制机制。

第二个是：促进城乡生产要素平等交换提出的新要求。党的十八大报告提出了要促进城乡要素平等交换，这就意味着生产要素自由流动的规模越来越大、速度越来越快、范围越来越广。这就需要进一步培育和完善生产要素市场，建立健全生产要素的市场化价格机制；深化农村产权制度改革，促进农村资源向资本转变；加快建立健全城乡一体的社会保障体系，促进城乡社保体系的有机对接。与此同时，要积极发挥政府的宏观调控作用，合理引导生产要素的流动方向，特别要注重诱导城市现代生产要素向农村流动，建立生产要素在城乡间的双向流动机制。

第三个是：促进公共资源均衡配置提出的新要求。实现城乡公共资源均衡配置，是城乡居民的迫切愿望，是体现社会公平公正的重要表现，是构建和谐社会的重要组成部分，因而是我省当前和今后面临的重要任务。面对未来一段时间可能产生的较为显著的城乡居民公共服务需求的变化，对统筹城乡公共服务管理体制改革提出了更高要求，需要加强在空间和时间上的战略布局，从全局出发科学设计改革重点，继续加强对农村地区的公共财政投入和公共服务产品供给，加强对城乡混合居住区域的公共服务供给和管理，注重解决新出现的、难以进行界定的群体所需的公共服务问题。

第四个是：城乡经济社会结构急剧变化提出的新要求。随着以人为核心的新型城镇化的深入推进，城乡经济社会相互融合的步伐将加快，农村由传统、封闭、单一的农业社会向开放、多元化的现代社会转变的速度也将加快。在这一转型和分化时期，社会矛盾将越来越突出，利益关系越来越复杂，这对政府管理提出了严峻挑战，迫切需要政府行政管理加快向规范型服务型转变，切实提高应对危机和处理重大问题的能力，同时积极培育社会化组织，发挥其稳定社会、沟通民情、调节关系的作用。应当引起重视的是，老龄化加快的趋势明显，对我省社会保障能力构成了突出挑战，提出了更高要求。

四川统筹城乡改革必须推动“五大转变”

四川要开创统筹城乡综合配套改革新局面，必须继续以实现城乡协调发展为目标，以体制机制创新为着力点，以构建统筹城乡发展体系为支撑，用新的发展理念调整城乡关系，用新的体制统一城乡管理，用新的机制引导城乡协调发展，用新的配套政策保障城乡健康运行，切实在重点领域和关键环节上取得重大突破，从根本上改变农村落后于城市的现状，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。总体而言，应该按照实施以下“五大转变”的总体思路推进城乡统筹发展：

第一个转变：由“行政驱动”向“行政、市场双驱动”转变。城乡“二元结构”是在长期的计划经济体制中累积形成的，其路径依赖的惯性很大，在统筹城乡发展的初期，改革必须依靠强力的行政驱动，才能逐步突破原有体制的禁锢。随着改革的全面推进，如果再仅仅依靠单一的行政力量，一方面将会产生新的体制性的路径依赖，另一方面不断精简的政府部门也难以使行政力量覆盖到所有的经济、社会层面。因此，统筹城乡发展必须培育和引入市场自发的力量来进一步推动改革。同时，由于传统体制的影响仍然较大，改革仍然需要保持行政力量的驱动。因此，统筹城乡改革要逐渐从原来的“行政力量驱动”向“行政、市场双驱动”转变。

第二个转变：由“财政支撑”向“财政、社会资本双支撑”转变。改革初期城乡差距的缩小主要是通过财政增量向“三农”倾斜性投入的方式实现的。随着城乡统筹的程度不断加深，仅仅依靠政府来支付改革的成本显然是不可持续的。因此，应该推动改革由“财政支撑”向“财政、社会资本双支撑”转变，利用有限的财政资金，通过无偿补助、以奖代补、配套投入、贷款贴息等办法，鼓励和引导尽可能多的社会力量、民间资金参与改革。

第三个转变：由“试点示范”向“全面推开”转变。2007年以来，四川省以成都、德阳、自贡、广元为重点梯度推进统筹城乡改革试点，特别是成都的“三个集中”“四大农村基础工程”“六个一体化”等已经成为全省乃至全国城乡统筹改革试点的典范。为了进一步提高全省统筹城乡的水平和质量，应充分总结和推广前期试点改革所取得的宝贵经验，采取“试点先行，以点带面”的方式推动统筹城乡改革由“试点示范”逐步向“全面推开”转变，使更多的城乡居民分享改革的收益。

第四个转变：由“单项突破”向“整体推进”转变。统筹城乡综合配套改革是一项系统工程，涉及面广，各种矛盾相互交织、互为因果、循环累积，对其中任何一项制度进行改革，都必须有其他制度的配套改革作为策应。如果改革仅仅实现“单项突破”，不仅难以取得成效，而且会产生诸多矛盾甚至产生负面影响。因此，应统筹城乡综合配套改革需要由“单项突破”向“整体推进”转变，全面推进土地、财政、金融、公共服务、就业、社保、行政管理体制等重点领域和关键环节的改革在全省范围内有序展开。

第五个转变：由注重“由上而下”向“上下结合”转变。从成都市的改革路径看，改革初期是依靠行政力量“由上而下”推动改革发展的模式。但这种政府强制性制度变迁模式往往受到财政实力有限和信息不对称的限制，而且如果不发挥基层群众的草根智慧，很容易出现政府好心办坏事的现象。因此，要在更大范围内实施统筹城乡改革的话，必须推行政府强制性制度变迁与民间诱致性制度变迁相结合的即“上下结合”的改革模式。要尊重基层组织和广大人民群众的改革愿望，相信基层组织和广大人民群众的改革能力，充分调动基层组织和广大人民群众的改革积极性，推进改革顺利向纵深发展。