在当前大、中城市户籍、社保等制度改革尚未破局，农民难以实现真正“异地转移”目标情况之下，县域城镇化既可有效就近吸纳农村剩余青壮年劳动力，又可以加快县域城乡一体化发展进程。因此，未来城镇化的重点在“县域”单元。

　　县域作为最基本、最重要的行政单元，其经济发展直接关系到区域稳定，因此县域经济社会健康发展的意义十分重大。1978年改革开放后，中国县域经济社会、城镇化呈现出快速发展态势，另外，在快速发展的同时，也存在一定的发展矛盾，如何科学化解这些矛盾是保障未来中国县域城镇化健康发展的重要举措。

县域城镇化意义重大

　　县域城镇化是城镇化体系中最基础组成部分，县域城镇化发展能够有效地促进城乡间要素流动，扭转城乡二元化结构。

　　第一，县域城镇化促进县域农业发展。通过将农民向第二、三产业转移，有效地促进有限土地向资源配置效率高的地方集中，提高土地规模经营集约化程度，推动了县域农业现代化发展，促使了农村居民生活水平提升，从而推动整个县域农村经济、社会发展。

　　其次，县域城镇化推进县域工业化发展。县域城镇化为县域工业发展提供外部经济效益，县域城镇化发展促使大量乡村工业企业不断向城镇空间集聚，使得大规模工业生产成为现实，持续地推动着县域工业化发展；城镇化也为县域工业化提供集聚经济效益，降低工业生产及其交易成本。

　　最后，县域城镇化加速农村剩余劳动力有序合理转移。当前大规模农民转移到大中城市，必然会导致大、中城市人口过度膨胀、交通拥挤及环境恶化等一系列“城市病”产生。通过不断地发展县域城镇化，合理调整、优化县域产业、就业等结构，引导农村剩余劳动力向小城镇空间转移，能够有效转化县域农业剩余劳动力，是治愈我国“城市病”+“乡村病”的一剂良方。

县域城镇化发展矛盾仍突出

　　改革开放以来，中国城镇化得到空前发展。城镇化率从1978年17.9%上升到2012年52.7%，短短35年间城镇化率增长了34.8个百分点，可谓举世瞩目。截至2014年，中国共有2853个县级行政单位，其县域地区生产总值占全国GDP比重已超过50%，因此县域逐渐成为中国城镇化发展的“主阵地”。

　　但不可否认的是，在快速发展的同时，县域城镇化也存在诸多矛盾。

　　——县域城镇化东西地域差异显著。一直以来，由于县域发展不平衡，县域城镇化也表现极强不平衡性，呈现出从东部沿海向西部内陆减弱趋势。

　　中国东部地区县域地理区位优越、经济基础相对雄厚，受到中心城市及外资等辐射较强，县域城镇化发展正处在快速加速阶段；而广大中、西部地区地理位置相对偏僻、交通便捷程度较差以及县域发展基础总体较弱，中西部大部分县域仍以农业产业发展主导，工业化、城镇化进程相对缓慢，导致我国中、西部大部分县（市）还处在城镇化发展起始阶段。

　　总体上，我国东、中、西县域城镇化发展差异格局将长期并存，并且差异趋势愈演愈烈。

　　——县域城镇化水平低、滞后于工业化。1978改革开放以来，中国县域城镇化有了一定程度上提高，但相对于大城市而言，其城镇化发展水平总体较低；同时，中国县域城镇化发展水平明显滞后于县域工业化水平，县域城镇化提升空间仍较大。

　　改革开放初期发展政策上过度重视了工业发展，大量县城引进工业项目，吸收大量农业人口从事工业行业，导致县域第三产业发展整体迟缓，从而造成县域就业结构中二、三产分配不均衡。

　　长期城乡二元化体制阻碍农业人口转移进城落户，难以真正意义上成为“城里人”，制约着县域人口城镇化水平提升，导致中国县域城镇化与县域工业化发展差距日趋拉大，从而造成我国县域城镇化滞后于工业化的发展态势。

　　——县域城镇规划混乱现象十分普遍。一是不切实际地确定城市性质，规划最大化的布局了居住用地及商业用地规模，导致有些地方县城出现“死城”“鬼城”现象。二是乡镇层面由于财政统筹能力相对较差，导致镇域公共服务设施、市政设施等配套严重不足。三是村庄规划布局不明确，农民极少能参与村庄规划，村庄发展空间严重地被剥夺。新增用地指标上位规划中大多被县城和乡镇统筹，乡村可利用发展空间基本没有，产业发展用地无法保障，严重影响着县域城乡一体化发展进程及步伐，合理的县域城镇体系规划有待完善。

　　——县域城镇化与生态环境保护矛盾突出。当前我国县域城镇化发展更偏重在直接经济效益上，忽视社会、生态环境效益；城镇化过程中乡镇企业多以“粗放型”为主，县域工业企业规模较小，科技水平相对较低，环境污染也相对较严重。

　　很多污染严重的化工厂、小造纸厂，往往又是当地政府重要的税收大户，政府部门对于这些企业污染行为更多会采取包容态度，因此中国县域城镇化过程中的生态环境问题日趋严重，大大地减弱了县域城镇化发展潜力。未来需更加重视环境保护。

　　在当前大、中城市户籍、社保等制度改革尚未破局，农民难以实现真正“异地转移”目标情况之下，县域城镇化既可有效就近吸纳农村剩余青壮年劳动力，又可以加快县域城乡一体化发展进程。因此，未来城镇化的重点在“县域”单元。

　　另外，伴随中国新型城镇化战略持续推进，作为其重要载体及底座的县域日益发挥着重要的、基础性的作用。未来，有序推进县域农业转移人口市民化、科学规划县域城镇化发展模式、构建完善的县域城镇体系、推动县域产业结构调整升级、完善农村基础及社会服务设施、建立健全县域城镇化体制机制，从而为中国县域城镇化可持续发展指明正确的道路及方向。

（作者：张荣天 扬州大学苏中发展研究院博士后）