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当代县域经济网 /2016第十二期

农业“三项补贴”调整的大方向

发布:2016/12/28 14:44  作者:郑风田  编辑:邹璠  来源:《当代县域经济》杂志2016年12月刊  阅读量:

  2016年4月,财政部和农业部发出《关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》,决定将“种粮农民直接补贴”“农作物良种补贴”和“农资综合补贴”这“三项补贴”合并为农业支持保护补贴,政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。


  农业“三项补贴”是指从2004年开始实行的,对种粮农民直接补贴及之后陆续实行的农业生产资料综合补贴、农业物良种补贴,也就是农民都很熟悉的粮食直补、综合直补和良种补贴。


  2015年,财政部、农业部选择安徽、山东、湖南、四川和浙江等5个省,由省里选择一部分县市开展农业“三项补贴”改革试点。试点的主要内容是将农业“三项补贴”合并为“农业支持保护补贴”,政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。一是将80%的农资综合补贴存量资金,加上种粮农民直接补贴和农作物良种补贴资金,用于耕地地力保护。补贴对象为所有拥有耕地承包权的种地农民,享受补贴的农民要做到耕地不撂荒,地力不降低。二是20%的农资综合补贴存量资金,加上种粮大户补贴试点资金和农业“三项补贴”增量资金,按照全国统一调整完善政策的要求支持粮食适度规模经营。


广西柳江县百朋镇怀洪村双季莲藕套种慈菇和编织竹器,发展观光农业,成为广西休闲农业旅游名村、十大魅力乡村.jpg


农业“三项补贴”改革争议


  农业“三项补贴”究竟该如何调整?这几年无论是学术界还是政策口,乃至基层官员,大家都认为应该改革了,只是不同领域的人认为改革的方向与内容差异比较大,而改革应该就共性的东西达成一致。农业“三项补贴”的改革都有哪些争议呢?


  其一,是农业“三项补贴”该不该补给租地者。不种粮的有补贴,真正种粮的却拿不到。曾记得过去几年,每年的两会,总会有一些基层的代表向农业主管部门的领导发问:现在农村有些人外出打工地交给别人种,结果真正种地者却拿不到农业补贴,而不种地在外打工者却拿到农业补贴。原因是我国的农业补贴是按承包者发放补贴的,执行的后果是农业补贴演变成了一个变相的地租了。目前我国已有四分之一以上的土地流转了,也就是说这5亿多的耕地,其实际的种植者却拿不到补贴款。农业真正种地的拿不到农业补贴,而不种地者却拿到补贴,说明农业补贴并没有真正地在补贴农业。


  其二,农业“三项补贴”该不该合并。另外一个议论是在农村调研基层官员们经常讲的,说农业补贴不应该直接发放给农民,因为不少农民拿着补贴用来买酒喝了,并没有真正用到农业生产中来。农业补贴应该集中起来由政府统一使用,可以解决农村许多公共品投入不足问题。还有,基层官员们抱怨农业补贴发放流程过长。


  其三,农业“三项补贴”的种粮效果已十分有限,就像炒菜用味精,放不放都中。《人民日报》的报道“良种补贴一年每亩20元,就像炒菜用味精,放不放都中。”现在农民外出打工收入不错,一天100多元。我们也曾做过不少的实地调查,看农业补贴是不是起到激励农民种植粮食的作用,结果发现其效果已变得十分有限。


  农民就那么点地,即使没有种粮直补,土地还会一直种植下去的。当然如果再回到原来交农业税的时代,种地要交很多钱,那农民真会放弃种粮的。补贴对农业来讲其实是一种补偿,因为我国城乡收入差距一直难以缩小,通过补贴增加农民的部分收入。


  其四,农业“三项补贴”的发放也存在调整不及时的问题,也就是说农业补贴发放有时固化了。记得在上课时讲到农业补贴问题,有些同学讲,他们老家的承包地早就改挖成鱼塘了,但“三项补贴”却还一直照领。农村有“民不举官不究”的传统,原来的农业经营方式变了,按道理讲不种粮食的种粮补贴就不应该发放了,但由于统计没有跟上,达不到原来政策真正设计的目的。


  其五,农民对三项农业补贴有很深的感情,不能轻言取消。一般农户不反对整合补贴“做大蛋糕”,但担心“被切蛋糕”; 农业补贴在刚开始推出时,对中国的农民震动是很大的,甚至到现在,农民对这个政策也是极度热爱的,因为几千年来都是农民要交皇粮国税,现在不但不交了,还能从国家那儿拿到补贴,这对农民的影响还是蛮大的。记得数年前曾经陪同政策口的官员到农村调研,农民在谈到补贴时对中央的那个感激之情,甚至要跪谢了,这是一般人体会不到的。虽然数量不多,但对农民来讲其边际效益却是巨大的。因为过去都是农民往外交钱,现在是中央给发钱,是正的收入,正的边际效益。这也是从另外一个角度说明,农业补贴的改革是牵一发而动全身的事。


  其六,农业“三项补贴”挤出两亿多亩耕地来。这些年的粮食十几连增,与农业“三项补贴”究竟有没有关系,还需要进一步论证,但上次的土地普查居然多出两亿多亩耕地,应该不客气地讲是农业补贴逼出来的吧?我国一直把守住18亿亩红线作为很硬性的任务,没想到建了这么多的房子,搞了那么多的城镇化,征用了那么多的耕地,土地一普查,不但18亿亩耕地没少,还居然多出两亿多亩。这也是中国乡村的一个奇特逻辑:你如果按面积征收农业税,我就少报,如果你按面积发放补贴,我就实报或者甚至多报。农业统计啥时能够把基本的数据给搞准呢,看来现代科技对我国的农村不起作用啊。


  其七,种粮大户该不该补。在我国的许多地方,农业“三项补贴”已成为农民收入的补偿,一些农民即使不种粮或者不种地也能得到补贴。而真正租地种粮的大户如专业大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体,除却自家的承包地外,其他租的地拿不到补贴。该不该让种粮大户拿补贴?有些人认为他们对粮食贡献大就该多拿。也有些人认为他们本身就是农民的能人富人,还多拿,更拉大了农民间的收入差距,让富者更富,穷者更穷,“垒大户”不好。


农业补贴须考虑的现实情况


  所以农业“三项补贴”究竟如何改?主要还是应该根据国际通行的规律以及我国的国情来调整。WTO对农业补贴其实是有许多约束的,作为其会员,你不能违反。而农业过去出现的不少情况,也必须有针对性地解决。农业补贴必须考虑到这些情况,比如:


  其一,农村地力出现问题。十几年来,我国农业出现一个令人担忧的问题就是地力的下降。过去农民没有外出打工的机会时,一般自家养些牛、猪和鸡的,杂草、秸秆与粮食就转化为肉蛋奶与有机肥了。但现在杂草用除草剂,秸秆一烧了之。种地靠化肥农机农药,这样下去,我国延续数千年的农牧结合的种植传统就丢掉了,这对土壤的破坏是相当大的。所以如何通过政策补贴的调整引导农民去培肥地力十分重要。


  秸秆焚烧对基层是一个相当大的考验,每年的收获季节也是他们最忙的季节,层层防控禁焚烧。目前采取的方法主要是堵,记得在山东淄博调研时,当地的农业局长告诉我,他们已彻底解决了该问题,主要方法也不外乎补贴。目前作物秸秆的处理成本非常高,农民一把火烧了最简单。但如果每亩发放补贴,比如100多元,农民就会把这些秸秆收集起来,不会乱烧了。补贴是激励,比简单的惩罚更有效。


  其二,农资补贴带来的面源污染问题。我国农业另外一个比较大的争议就是农资的补贴。目前,我国的亩均化肥农药施用量已高居全球前列,对土壤造成严重的面源污染,而且带来地下水质的变劣。甚至有些专家认为,目前我国的化肥施用量减少一半也不会对农业产量造成影响。但一些农民却讲,目前的农产品,如果不用化肥根本就不长。高产只能靠化肥催。虽然农业部已提出以后化肥农药零增长,但到基层农户,如何来监管?


  其三,良种补贴是不是达到了真正让农民种上好种子的效果,也是争议较大的。


  其四,仅有补贴是不够,如何提高综合服务是大方向。农民在经营过程中,除了补贴,更应该提供综合服务。比如新型经营主体面临“融资难”“融资贵”问题。如何采取贷款贴息、现金直补、重大技术推广与服务补助等方式也是非常必要的。


  其五,未来改革方向应该补收入,缩小收入差距。欧美国家主要采取收入补贴。以后的补贴应该向国际标准靠,向低收入者补。目前我国农村居民间的收入差距已非常大,以后应该通过收入补贴,降低农民间的收入差距。


(作者:郑风田 职务:中国人民大学农业与农村发展学院副院长、教授、博士生导师)


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