城镇化是农业社会向工业社会、信息社会、智慧社会发展引发的人口和生产要素的一种聚集方式和过程。在“十五”期间，我国城镇化开始上升为国家战略，从上世纪末以来的近20年快速推进，以农村人口向大中小城市转移和城市房地产开发等为显著特征的城镇化发展模式正在走向终结。县域城关和乡镇在上一轮城镇化中虽然发挥着重要作用，但更多的是充当配角，而且在整个城镇化过程中只注重地理空间扩大和房地产开发，忽视了人的城镇化这一核心。不少地方走了弯路，特别是大量小城镇不仅没有跟上步伐，相反在上一轮城镇化中因与大中小城市在资源和生产要素配置博弈中处于劣势而步履艰难，内生动力不足，城镇功能不全、不强甚至衰退。进入城镇化后期即高级城镇化阶段，担当主战场的使命历史地落到县域城镇上。

县域城镇必将成为我国城镇化的主阵地

——县域城镇化是解决进城农民市民化、破解“二元经济结构”的根本途径。只要城镇基础设施和环境得到不断完善和提升，公共服务均等化方面配套政策到位，就可以吸引大量农村人口在县域城关和乡镇落户，这也是进入新时代后国家宏观政策如何解决财政投入和各类职业技术人才往县域城乡倾斜的问题。鼓励农村转移出来的人口在县城乡镇落户，同时允许继续享有农村土地承包期内的承包权，实行这种双轨制，这既是尊重了现有已经存在的一些转移出来的农民既在城镇享受部分公共服务，又兼顾了农村土地的承包经营，而农村土地“三权分置”为之创造了必要条件。特别是交通发达后，空间距离在小镇与村庄之间已不是问题，农闲时进城镇务工，农忙时回乡耕种，已成为落户在县域城镇农民的一种生活方式。给户口迁入城镇的农民承包周期内土地承包权，将极大地推动农村转移人口的城镇化率，同时在破除城乡“二元经济结构”上取得大的突破。让农民在祖籍地或出生地城镇落户，因方言、文化、乡情、习俗、传统等相同和收入等方面差距感小，融入更快、对接更强、过渡更自然。

——县域城镇化是进入“城市反哺农村、工业反哺农业”阶段的必然趋势。而县域城镇化在与大中型城市博弈中因其县级财力和金融信贷规模效益问题，其公共服务投入规模和质量都相形见绌。调整国民收入分配格局已是顺势而为之举，“工业反哺农业、城市反哺农村”是大势所趋，不可逆转。在国家政策重点向县级大力度倾斜中，同样必须进行供给侧结构改革，对县域城镇公共产品和公共服务加大投入应当成为战略任务，让转移到县城和小城镇、乡集镇的居民享受到较高的公共服务水平和优美舒适的环境。而县域城镇较低的房价和生活成本使他们在那里落户成为可能，而县域城镇发展不充分、不平衡又为其留足了较大的发展空间和潜力。

——县域城镇化是减轻大城市人口压力、治理城市病的一剂良药。城市病主要发生在人口200万以上的大城市，不同城市表现为不同的状况，但最根本的原因还是人口过渡集聚，而且是短时间涌入。不少城市在实现了土地城市化的同时，没有真正解决人的城镇化，更没有相应跟上城市功能和管理的现代化步伐。这些大城市多以高新区、工业区、科技园、东西南北中部新城、滨江滨海新城、以及改县（市）设区等方式实现城市摊大饼式的扩张，缺乏整体规划和功能定位统筹，因历史原因和市民现实居住及工作生活习惯，使城市在新的布局中难以实现科学的功能协调和强化。随着中心城区城市病的不断爆发，已经出现产业、人口、生产要素向周边县城流动，这一必然趋势已经不可避免地让县域城镇化历史地成为主战场。

——县域城镇化是实施乡村振兴战略、实现农业农村现代化的推进器和加速器。乡村振兴的出发点和归宿点是农业农村现代化和农民富裕并全面发展，着力点是城乡公共产品、公共服务均等化和城乡多层次产业融合。县域城镇化过程既是城乡融合发展过程，也是城镇对农村农业综合服务功能不断完善和强化过程，这一过程的全面提速对劳动力在辖区城镇落户将产生深远影响，形成强大的聚集力。一方面，因离家较近，且随着土地经营权转让市场的发展和完善，让相当一部分进城农民愿意将土地经营权转让给承包大户或农业经营主体。这将促进农村生产要素进入新一轮流动和整合，为农村土地规模经营集约经营创造了条件，为农业农村现代化破解了难题。另一方面，由于农民成了新市民后既享受城镇福利，又享受农村经营权转包的租金，加上县城和小城镇相对于大中城市较低的生活成本，既可以安心在城镇从业，还可以在城镇加强自身专业技术培训，获得更多信息和机会，为再次回到农村创业发展聚集新的动能。

县域城镇化的空间布局和功能定位

——应当优先统筹优化县域城乡空间布局。坚持以城镇居民为中心，以加强和优化公共产品和公共服务供给为根本，促进城关、小城镇、乡村合理分工、功能互补、协调发展。应当规范空间布局规划编制及其修订的程序，确保规划制定和执行的严肃性。必须在县一级强化“多规合一”，实行国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用规划、生态环境规划，以及林地和耕地保护、综合交通、水资源、文化与生态旅游资源、社会事业等专项规划与各类规划衔接，确保“多规”确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数一致，并在统一的空间信息平台上建立控制线体系，以实现优化空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和治理能力的目标。近年来随着城镇化进程加速，县域规划的固有职能严重退化、规划个性严重缺失、规划任意性日益严重。应当按照2014年国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部联合下发的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，以及全国28个“多规合一”试点县实践探索的经验，特别是浙江省开化县实行的规划体系、空间布局、基础数据、技术标准、信息平台和管理机制“六个统一”为目标的“多规合一”改革实践，根据各县域的自身实际，对县域城镇化中的空间规划布局进行大胆改革创新，建立有效推动城乡融合发展体制机制。

——应当科学确定县域城镇发展功能定位。首先应当科学确定县城、小城镇和乡村定位，不能在大城关、小城镇、特色小镇、美丽乡村建设规模扩张上同时发力，其结果将到处是空城和空置房。应当把政府有限的财力和可调动的社会资本的发力点用在以人为中心的城镇化发展上，即充分考虑县城居民和劳动力群体的居住地和工作地选择和变化规律，对城镇建设用地资源和公共产品、公共服务进行科学配置，从而确定县域城关、小城镇、乡、村在产业和人居中的功能定位，使环境资源和生产要素在科学配置下发挥最高效率。要根据县域国土面积大小和形状，形成针对不同生产生活群体、不同层级、不同功能的公共产品和公共服务中心，不能一味做大城关。特别是国土面积较大、辐射半径鞭长莫及的城关，更应有多个次中心作为补充。城关在提升公共产品和公共服务质量的同时，应当更多地发展服务本县特色产业的专业化中心和平台。

——应当适时把握县域城镇化发展趋势。随着人口向大中城市集中的逐步减缓，而经济社会资源要素向农村扩散的逐渐显现，县域城镇、城市二者之间的人口流动总量上将趋向稳定，但人口的流动的结构会发生较大变化。同样，生产要素流动及配置在结构上会有大的调整。城市现代化文明元素、先进科学的发展方式、不断被激发溢出的创新动能，以及公共产品和公共服务内生扩张，必将向县域城镇延伸，县域城镇必须有充分的精神和物质准备，才能迎接和担当新一轮发展承载。随着互联网、大数据、人工智能的发展，用现代信息技术和空间技术，对城乡生产要素流动趋势、结构进行综合分析，从而科学安排城乡生产力布局和城镇功能定位，已经没有任何技术障碍，县域城镇化的科学决策必须充分运用现代科技发展的最新成果，避免盲目扩张，层层加码。

加快构建县域城乡融合发展新格局

——首要的问题是人的城镇化、市民化。不仅要为农村转移出来的城镇非农居民提供较为稳定的就业，更重要的是要创造条件让他们放心地把户口落户到城镇，让他们与城镇户籍居民平等享有教育、就业、住房、社保、医保、失业保险、养老保险以及选举权、参政权和均等的公共服务。同时要解决好仍然保留农村土地的承包权、宅基地所有权和处置权，有条件的地方可以仍然保留其集体分配权，而且能够在继续延长土地承包期中承包权可以得到延续。必须从国家层面制定宏观指导并配套财政转移支付政策推动“市民化行动”，特别是对转移到城镇的农村人口享有均等的各种权利外，更重要的是进行就业指导培训，市民化权利义务政策培训、城镇居民健康生活习惯养成培训等，真正让进城镇的农民工作有着落、生活有提高、权益能共享。这些政策的落实，在我国进入建设中国特色社会主义新时代，已经具备了较好条件，而且也体现了对为我国工业化做出重大贡献的广大农民的一次“以工带农、以城带农”的短板补偿，只有这样，构建城乡融合发展新格局的利益格局才能达到有效落实。

——县域城镇化中的县城角色功能定位事关全局。县城实际上就是县行政办公所在的小城镇，其主要功能是提供行政、经济、文化、社会服务，承担政治、经济、文化中心，随着大数据时代办公自动化发展，网上办公和行政、经济、文化、社会远程在线服务几乎无任何障碍，加上交通日益便捷，行政、经济、文化、社会服务功能可以异地区块、分散、个性化配置，如养老基地可选在交通便捷而生态环境优美的小镇发展。另一方面，更重要的是构建具有县域特色支柱和主导产业的专业性服务平台，如研发、科技、金融、贸易、配送等高端服务；可以在城关另辟新区配置，也可以考虑在非城关小镇来集中打造，以摆脱老城关的征地搬迁、历史文化保护、人口过密等条件的限制。县城关还有一项重要功能就是文化传承，应当把老城关的文化遗产和文明历史保护纳入地方立法，把保护、挖掘、整理、传承列入县域城镇化中城镇灵魂工程来建设。县城不是越大越好，必须倡导“精品城关”。要有所为有所弃，不能无限扩大县城规模，人为造成“大城大病、小城小病”。应当依托既有的山水脉络等独特风光，把城市放在大自然中，让城郊的田野成为城关镇打造小城市最原生态、最优美宜人的城市肺部，打造城中田园综合体。

——县域城镇化建设必须着力小城镇建设。小城镇是城市之尾乡村之首、城乡的联结点、实现现代公共服务在城乡共享的枢纽。坚持绿色发展理念，依托自然生态景观、天然山水特色、田园牧场风光、历史文化积淀，在大中小城市病频发高发的大背景下，让小镇成为宁静舒心的创业、创新、生活天堂。小镇就要有小镇的样子，小镇建设无须高楼大厦、无须推倒重来、无须改天换地，更不能跟风速成，只要便捷高效的基本公共服务和适合小镇特色的专业技术服务。在交通和互联网服务高度发达的今天，小镇发展方向和模式完全可以与小城市和大城关变道换挡健康发展。小镇的生命力在于产业支撑和产业体系发展，应当成为区域创新驱动、发展要素集聚、产业转型升级和政府治理体制机制创新的新平台、新发展空间。国家发改委和住建部2015年以来全力推进特色小镇建设，国家发改委以产业为着力点在非建制镇推进，而住建部以完善市场配套和公共事业为着力点在建制镇实施，这项工作大大地补上了县域城镇化的短板，聚集了生产要素，激发了小城镇建设新动能，收到了初步成效。特色小镇重在特色、脉在人文、本在产业。无论是特色、人文还是产业集聚，都不是三五年短期内形成的。

——乡村振兴是县域城镇化和城乡融合发展的题中之意、也是难点和突破点。乡村是城乡发展格局中最不平衡、不充分的板块。振兴乡村不是在村里搞房地产开发，也不是行政命令和政策鼓励农民大搞新村建设，更不是简单地拆旧房建新房。乡村振兴的战略目标是按照党的十九大提出的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”，突出任务是推动绿色生态安全、人与自然友好和谐共生；推动国土生态田园化、转移出来的农村劳动力市民化；推动土地经营权向经营大户集中，实施集约化经营；推动农村土地整理和环境修复，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式；推动已在城镇落户的农民宅基地有偿转让或有偿收储，保护古村落古民居，大力发展乡村旅游业；推动资本下乡，鼓励城里人带资金、技术、信息、理念到农村创业；政策引导调动城里离退休人员到农村投资再创业或集群进山下村度假养老，享受农耕休闲和农事体验；开发定制乡里人周末往城里，城里人节假日、双休日往乡下双向定期流动的线路和业态，让乡村大地复活生机。

县域城镇化中的政府与市场

——政府必须积极主导县域城镇化的全部进程。制定切合实际的目标、定位、布局、规划，不好高骛远、不急于求成、不拔苗助长、不照搬照套、不行政命令，坚持以产业为本、以人为中心、以文化为纽带，扎扎实实解决所在地人民群众对美好生活的需求。不能走以土地财政推动造城运动和建工业区开发区的老路，必须把公共服务、社会福利均等化和人的城镇化放在更加突出的位置，使生产要素向解决这一问题倾斜。政府必须站在区域发展的制高点和最前沿，始终把握县域城镇化的趋势和进程，充分运用互联网、大数据、人工智能平台，在住房、就业、户籍、教育、医疗、医保、养老、公民权益等方面制定正向激励政策措施，引导城镇化的进程和水平。政府必须及时有效提供满足城镇居民不断提高的公共品和公共服务的需求，适应快速发展的信息化、智能化时代，运用现代科学技术使公共服务更加舒适、便捷、高效。政府要有强烈的绿色发展意识，把绿色宁静环保的生态环境和安定和谐的社会环境，作为最大最珍贵的公共品，并使之成为城镇化中的品牌优势。

——社会资本应当成为县域城镇化的主力。随着互联网和空间技术的发展，优质生产要素向乡村小镇聚集将是一个大趋势，让小镇成为社会资本打造的市场控制中心和服务供给中心已经不断变为现实。虚拟空间和增强现实在逐步消除地域隔离，任何一个小镇都可以将自己通过网络输出到全世界，独领特色和优势，展示无限市场空间。一些特色小镇成功的实践已经表明，一个产业甚至一家上规模的企业及其配套及关联企业可以支撑一个小镇，并对城镇化推动产生积极而深远的影响，政府在其中的作用只是必要的政策支持和必要的公共服务，有些企业实际上自身已经承担了一些公共服务，甚至为小镇居民开放共享。在产业特色明显的小镇，政府的公共服务可以有相应的特点和针对性。当前正在推进公共产品政府购买服务，已经吸引了不少社会资本参与，只要积极稳妥，既尽力而为又量力而行，把小城镇的公共品特别是生态环境建设方面的公共品打包，运用PPP模式，与社会资本合作推进建设，在公共服务和公共产品上体现优势和特色，就一定能在城镇化中聚积新的动能。

——城乡居民始终是县域城镇化的主体。城镇化的核心是人即城镇居民。城镇居民不仅是城镇化的获得者，也是城镇化的参与者，城镇化过程中公共品的选择、公共服务体系的发展、公共福利政策的确定、生态环境建设，以及适合城镇产业发展和城镇市政发展的专业性、产业性服务平台的建设，都必须广泛听取他们的意见，同时接受他们全过程监督，充分调动他们参与城镇化行动。应当拓宽县域城镇化民主决策的渠道，利用互联网、人工智能等现代化科技手段，广泛征求所在地海内外乡亲的意见，吸纳和运用来自方方面面的智慧，真正让城镇化发展能够有效满足所在城镇居民对美好生活的需要。

福建农林大学教授、经济学博士 游祖勇