改革开放四十年，我国的城市化飞速发展，城市化率由1978年的10%到2016年底的57.4%。随着大量商业形式、资本、人才、技术的涌入，形成了大量的热点城市，并带动了诸如房地产、教育、医疗等资源的迅速集中，而其背后是土地财政制度提供了强大的支撑。然而，近年来这样的制度却饱受诟病。如今，我国已进入中国特色社会主义发展的新阶段，探索未来土地财政改革的方式，找到土地财政的替代模式，为新时代中国持续发展提供源源不断的强大动力，意义重大。

土地财政的历史

纵观历史的长河，人类总是由分散到聚集，城市化也因此而出现。但是城市化经历了上千年的历史，如此缓慢的进程为何到了近几个世纪突然加速了。工业化是一个很重要的因素，但不是最根本的原因。要弄清楚这个问题，首先要看清楚城市化的本质。农村为什么没有城市好，是因为城市能够给人们提供一系列的优质公共服务。古代是城墙、水渠、道路。如今是教育、医疗、交通，这些都是所谓的公共服务，都是一些大型的社会工程，动则上亿的资金，而且是一次性的。但是以前的社会金融体系，信用体系不发达，积累资本往往需要几代人的努力，要花很长的时间，所以极大地限制了公共设施的建设，成为制约城市发展的主要因素。

资料显示，改革开放以前，我国的城市化水平一直只有百分之十几。而真正城市化开始全面发展的时候，已经是到了20世纪80年代后期。当时中国香港就是将土地抵押出去，为城市化的投资来贷款。而靠近香港的深圳和厦门经济特区也模仿着开始发展出将土地信用抵押出去，让地方政府获得投资的资金，以此来积累原始资本。紧接着后来1994年提出的分税制改革，1998年的住房制度改革和2003年的土地招拍挂等一系列制度更是加速了中国实现城市化的脚步进程。

土地财政的表现形式

政府依赖土地财政主要有两个方面，一是地方政府通过批租、征税、收费的形式从土地资源中获取各类税费收入；二是以土地作为抵押物从而获取的债务收入。

第一种以政府出让金收入为主要收入主体，从2007年到2017年，土地出让收入总体呈现上升趋势。2007年土地出让收入为7285亿元，到2017年就到了51780元增加了6倍。各年度全国国有土地出让收入情况如表一所示。

第二种是政府以土地为抵押物通过各类投融资平台进行贷款融资。带有企业性质的中国地方政府，一方面需要像普通企业一样有持续稳定盈利的需求，另一方面，在政治环境影响下，地方政府还需完成来自中央政府和人民评价会涉及的各项“考核指标”，例如GDP增长率、固定资产投资增加额等等。要完成上述“任务”，地方政府必须持续推进城市化进程。但是，作为地方政府，需要推进当地城市化进程，还有一项最重要的工作是必须要做的，那就是基础设施建设。没有基础设施，就没有招商引资的条件，就没有引入产业投资和开发商的基础，也就无法实现人口的留驻和稳定增长，也就会在同级别政府的竞争中处于落后地位。因此，基础设施建设是城市化发展的基本条件，更是地方政府实现自身盈利目标的重要条件。但是问题来了，基础设施建设大多是公益性的，即非盈利性的。基础设施建设通常需要政府投入并长期占用大量资金，而且无法体现直接收益。在“分税制”的模式下，大部分地方政府并没有足够可以支配的资金去投资基础设施建设，因此地方政府就希望通过融资的方式解决资金占用问题。

土地财政转型建议

土地财政并不是凭空出现，而是有着其深刻的历史背景和国情使然。未来中国在没有找到更好的替代方法的时候，绝对不能轻易抛弃土地财政，而是通过诸如房产税的落地，建立多层次的土地供应模式和租赁房与商品房并举等一系列的方法让土地财政缓慢的退出，为中国未来的经济发展特别是城市化发展奠定有效的制度基础。

——房产税的出台。最近炒得沸沸扬扬的征收房产税就是典型的解决土地财政转型退出的机制，但是房产税不是空中大厦，很多人直接提出征收房产税为政府筹资，摆脱其对土地财政的路径依赖。但是在我国的税制改革之前，房产税的效果注定是不好的。因为我国现在是以间接税为主，流转税占了很高的比例，而所得税占比不高，况且个人直缴的比例很低，突然增加财产税会直接增加个人负担，所以应该要先进行税制改革，从间接税为主过渡到直接税为主。

——探索多种土地供应模式。2018年1月15日， 国土资源部原部长姜大明表示，我国开始研究其他行为主体逐渐获得跟房地产企业相同的权力的相关议题。意思就是未来很有可能非房地产企业也能通过一定渠道，在保证权属不变的情况和符合规律的情况下，取得土地整合权并向大众提供。这个提议意义非常深远。这标志着，以后政府不再是唯一土地提供的主体。以前都是指政府为了调控土地市场，依法取得土地，然后进行前期开发、储存，以备供应土地，房产开发商从政府部门取得土地进行商业开发。现在一旦政府不是土地唯一调控者，则其对房价的控制会变小，进而土地价格中的投资虚高的部分会有效降低。但目前这个提议也只是一个方向性的建议。未来的前景还要考虑以下几个方面：一是非房地产机构具体指哪些机构，要考虑其与土地市场的利益相关性，如果利益非常相关，则会成为第二个政府式的非政府机构，对抑制土地财政非理性的一面适得其反。二是过多的供应主体会不会对统一的价格机制有影响，中间的利益差会不会成为寻租空间。 三是如何与租赁市场相结合，还需要出台相应法律。

——租赁房模式。2018年3月的全国两会上，南京市政府表示愿意牺牲200亿土地收益来发展租赁房市场。租赁房用地是经营性用地收益的八分之一到六分之一，财政上要减少200多亿的土地收益。现在政府普遍采用的是行政调控手段，这样的手段根本不能压低房价，只是抑制通过房产获利的群体和没有及时上车的群体之间的财富差距，和行政手段相比，加大顶层设计其实对整个住房体系的健康运行更有效果，如租售并举的模式。所谓租售并举，其核心是贯彻政府对房子的定位：房子是用来住的，不是用来炒的这一条总结性纲领，将我国住房租赁市场发展起来。长期以来的中国商品房买售模式形成的炒房热，从需求角度给地方政府拉高土地价格提供了源源不断的动力，成为了土地财政长期“高烧不退”的主要原因。所以我国提出要学习新加坡和德国这一模式，其最大的特点是层次分明，以公共住房为主，私人住宅为辅。这种广覆盖的模式，其实并不是降低房价，而是打造一个居者有其屋的模式，进而稳定、健康化我国的房地产模式。稳定的私人租房市场和完善的社会住房制度满足了不同收入人群的住房需求，让我国房价逐渐稳定下来。

西南财经大学金融学院  伍昀珂