县域经济作为区域经济基本单元，在全面建设小康社会进程中具有举足轻重的作用和地位。可以说，没有县域经济的发展，就不可能全面实现小康。目前，县域经济已经迈入了规模扩张、质量提升并重的新阶段，面临着发展不平衡、产业层次低、城镇化推进难、基础设施差、要素保障弱、体制机制不灵活等诸多问题，必须解放思想、提升认识、优化结构、完善设施、突出特色、发挥优势、深化开放、加大投入、创新机制，加快新一轮县域经济发展，为全面建设小康社会奠定坚实基础。本文以全国人口第一大省、农业大省——河南省为例，研究加快我国县域经济发展的若干问题。

当前县域经济发展中的突出问题

——整体发展不平衡，协调发展难度大。不同区域之间县域经济发展差距不仅没有缩小，反而强者更强、弱者更弱，差距进一步拉大。以河南省为例，“十二五”时期，河南县域经济占全省经济总量的比重由70%下降到69.1%；2015年全省106个县市中，生产总值最高的新郑市达到876.9亿元，是最低县卢氏县78.2亿元的11.2倍。全省现有的112个县（市）中，生产总值低于100亿元的县（市）有获嘉县、卫辉市、台前县、宁陵县、卢氏县，国家级贫困县38个，省级贫困县15个。

——产业结构低端化，转型升级任务重。大多数县域产业层次偏低、结构不优。从三次产业的比重来看，一产比重整体较高，服务业比重偏低。而工业相对集中的县市如河南省巩义、林州的主导产业多为资源型、重化工产业，受外部需求和结构性矛盾影响较大，经济增长下降，可持续发展能力不足。

——城镇化率提高慢，城乡建设欠账多。县城规划建设管理水平亟待提高，规划体系不健全，供排水、供暖、道路、污水垃圾处理等基础设施不健全，管理方式粗放，城市品质普遍不高。农民“离土不离乡”“进厂不进城”现象普遍存在，县城吸纳人口和转移就业的功能没有得到充分发挥。农村基础设施薄弱，投入不足，比如，大多数乡镇没有垃圾和污水处理设施，垃圾收集清运处理成本高，仅河南省兰考县一年农村垃圾收集运输成本就达到5000万元，而污水几乎没有处理手段，随意倾倒现象严重。

——集聚资源水平低，要素保障能力弱。资金方面，县市普遍反映县域资金短缺，担保难、贷款难。县域存贷比远低于50%。土地方面，县域建设用地指标受省辖市调控，自主权差，且受城乡增减挂钩拆旧难和补充耕地后备资源短缺的影响，后续土地保障潜力不足；部分县市土地利用粗放，土地利用率低。人才方面，由于县域在居住环境、医疗教育和文化娱乐等方面不能保障和满足高端人才需要，难以吸引和留住人才。

——思想观念不解放，体制机制有障碍。行政体制方面，“市管县”体制行政层次多，对县域发展支持不够；省直管县体制改革还未完全到位；省直部门一些政策设置门槛过高，导致县域享受不到应有的政策红利。财政体制方面，县级财权事权不对等。

加快县域经济发展的对策建议

——做大做强特色产业。一是大力发展园区经济。区别情况、分类指导，推动基础较好的产业园区创新发展、转型发展，提升吸引力竞争力带动力；推动基础较差的产业园区通过加大招商引资力度，引进龙头企业、吸引产业集聚，培育壮大主导产业集群。着力实现“三个靠近”，即推动农产品加工业向种养业基地靠近、劳动密集型产业向剩余劳动力富集地方靠近、特色优势产业向具备优势资源和相应产业基础的地方靠近。二是加快农业结构调整。调整农业结构、发展特色经济，是农民增收致富的重要手段。如河南省西峡县积极培育“果、菌、药”三大特色产业，建成一批猕猴桃专业村、食用菌专业村和中药材专业村，三大产业产值占农业总产值的70%以上。三是推动产业融合发展。要紧紧抓住“互联网+”发展机遇，积极推动农村一二三产业融合发展，大力推广“公司+基地+农户”和“现代农庄”模式，加快发展农产品精深加工业，深度挖掘农业的多种功能，推进农业与旅游、教育、文化、健康养老等产业深度融合，培育壮大农村新产业新业态。

——着力加快新型城镇化。一是提升县城规划建设管理水平。县城是城市与农村的重要结合部，“十三五”时期，要把基础设施建设的重点放在县城，尽快补齐农村这块短板。高起点规划、高标准建设、高水平管理，统筹推进新老城区建设，加大棚户区、“城中村”改造力度，完善城市功能。二是培育特色小城镇。加强城镇基础设施建设，推动优质教育、医疗等公共服务资源向小城镇配置。对具有特色资源、区位优势的小城镇，加强规划引导，深入挖掘内涵，彰显特色，打造一批工业强镇、商贸特色镇和旅游名镇。三是加快推进城乡发展一体化。必须坚持工业反哺农业、城市支持农村的原则，推进城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化，健全农村基础设施投入长效机制，推动水电路气信等基础设施城乡联网、统一布局建设。

——大力推进开放招商。发挥三个优势：一是发挥资源优势。如河南省濮阳县和范县的石油化工产业、叶县的盐化工产业、西峡县和栾川县的旅游业，都是依托当地独特的资源优势逐渐发展起来的。二是发挥产业基础优势。如河南省临颍县的食品加工业、长垣县的起重机械产业等，依托当地龙头企业开展招商引资，形成了良好的集群集聚效应。三是发挥人才优势。如河南省长垣县培育了几十万懂市场、专业化的销售大军，范县集聚了一大批市场信息灵通的化工专业人才，这些都成为了当地招商引资的重要名片。抓好三个方面工作：一是注重引技引智。要加强同国内知名高校和科研院所的合作，加大高层次人才和团队引进力度。二是狠抓项目落地。要健全签约项目推进机制，建立工作台账，倒排工作任务，落实具体责任人，加大督查力度，及时协调解决实际问题，推动项目早落地、早开工、早达产。三推进返乡创业。要加大支持力度，吸引外出成功人士特别是企业家返乡创业。

——持续深化改革创新。一是推进扩权强县。要继续理顺省直管县（市）管理体制，适时扩大省直管县范围，财政省直管县改革后，鼓励市级财政通过省级财政继续对所辖县给予转移支付。二是深化农村产权制度改革。加快土地承包经营权确权登记颁证，推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证，推动农村产权交易市场建设，开展农村土地承包经营权抵押担保融资和农村土地征收、集体经营性建设用地入市等试点工作。三是深化行政审批制度改革。进一步推进简政放权，多下放含金量高的“干货”“硬货”，简化审批手续，提高办事效率，开展优质服务，真正方便群众办事、促进县域经济更好更快发展。

——强力推进脱贫攻坚。一是强化精准识别。要充分发挥扶贫部门牵头作用，将难以衡量的农户收入指标转化成看得见摸得着的住房、农机等可衡量指标，入村到户，逐户核查核准信息，摸清贫困户真实情况，确保建档立卡信息的精准度。二是创新工作机制。加强涉农资金整合利用，尽快明确省级财政安排的涉农资金中贫困县可统筹整合使用的范围，将资金项目审批权限完全下放到贫困县。扩大乡镇扶贫资金使用管理权限，提高资金使用效率。创新金融扶贫机制，撬动金融资本支持扶贫企业发展。

——切实加强生态建设。一是加强生态建设和环境保护。在生态文明体制机制方面先行先试，谋划推进一批生态文明建设工程项目。在解决农村垃圾和污水处理问题上，河南省兰考县实施了“一分钱”工程，也就是每户每天象征性地交纳一分钱的垃圾处理费，以增强其垃圾处理意识，不足部分则由县乡财政补贴，每村雇用两个由本村农民兼职的环卫工，每天两次打扫卫生，并实施农村垃圾“户分类、村收集、乡转运、县处理”的垃圾处理机制，取得了较好效果，建议在全省推开。二是节约和高效利用资源。坚持节约优先，树立节约集约循环利用的资源观，推进循环经济示范城市、示范园区、示范企业建设，大力开展高耗能企业节能降耗工作，推进传统产业技术升级改造。

——加大政策支持力度。一是加强财税支持。省级设立县域经济发展专项资金，对发展较快、质量较高的县（市）进行奖励，引导和促进县域经济发展。调整财税体制，提高县、乡两级税收分成比例，给予更优惠的税收返还等。二是加强用地支持。新增建设用地指标要向县域倾斜，优先保证县域产业园区、乡镇专业园区建设以及重大基础设施项目、重点产业集群和招商引资项目用地。三是加强金融支持。支持大型金融机构向县域增设分支机构、延伸服务网点，将金融机构支持县域经济发展纳入金融机构奖励考核体系。支持保险机构创新农业保险产品，建立适应农业保险业务发展需要的基层服务体系。四是加强人才支持。要加强省市机关事业单位党政干部、科技人员、教师、医生等与县乡有关单位人员的双向交流；抓住当前外出打工人员返乡创业机遇，鼓励支持这部分人在家门口创业就业；推行“订单式”培训，引进培养一批县域发展急需的专业人才和技术工人、职业农民；注重发现、培养一批当地“能人”，使之成为县域发展的领头人。五是加强分类指导。按照资源禀赋、产业基础、发展潜力、主体功能区规划，将县域划分成直管县、县级市、贫困县、一般县四类，不同类别的县域制订不同的发展目标和考核办法。

（作者：高林照 单位：河南省政府研究室）