县域边远乡镇发展困境及对策

——以四川省东部S乡为例

当前，城市近郊农村和乡镇因为区位优势和便利的交通条件获得了较快发展，然而那些远离城市的边远乡镇却没有获得同等的发展机会，发展滞后日益明显，近郊乡镇与边远乡镇的发展差距也日渐拉大。为了破解边远乡镇发展难题，找到打开边远乡镇发展瓶颈的办法，笔者深入S乡蹲点近半年，通过参与式观察和调查走访的方式获得了大量的资料，拟从发展策略上找到一条适合边远乡镇的特色发展道路，为其提供智力支持。

S乡位于四川省东部，位于所属县境南部，属浅丘低山地区，一条水泥公路贯穿全境，距县城公路里程近30公里。全乡国土面积为29.1平方公里，人口1.2万，辖9个行政村和1个社区。农业主产水稻、小麦、玉米、红薯等传统农产品，养殖方面以家庭零散饲养猪、鸡、鸭等畜禽。

县域边远乡镇发展的问题

——人力资源贫瘠。一方面，乡镇范围内常住人口表现出人口数量减少、人口素质较差、人员年龄偏大的特点。一些有知识有资金有技术的青壮年劳动力大大流失，户籍人口数与实际常住人口数完全不匹配。从调查中得知，由于城市化进程的加快，市场经济的活跃，以前那种家庭单个成员外出务工的情况趋于减少，家庭成员集体外出工作学习的情况增多。另一方面，外来高素质人口流入较少。因为地处偏远，综合条件较差，所以基本没有外来高素质人员来边远乡镇工作生活。同时，基层乡村组织工作人员素质参差不齐。由于乡村精英大多在外工作，村级“两委”班子成员只能在留守人员中挑选，最终导致很多素质不高的村民当上了村干部，不利于乡村发展。此外，边远乡镇政府普遍存在“缺编”的情况，工作人员长期不足。

——产业发展乏力。第一，非农产业萎靡。从在S乡调查的情况来看，全乡境内基本没有工业，第三产业萎靡，加之人员外流，边远乡镇非农产业发展非常缓慢。第二，传统产业衰减。由于务工收入超过务农收入，青壮年劳动力纷纷外出务工，外出务工收入基本占到了家庭年收入的80%以上，农村土地基本靠留守老人耕种。即便如此，因为农产品的价格非常低，很多留守在乡村的人员也不愿意参与农业生产，导致农村土地大面积抛荒。而在养殖方面，主要是零散饲养少量生猪、鸡、鸭、鱼等，由于规模养殖较少，其对产业发展贡献率很低。

——基础设施脆弱。由于边远乡镇财力有限，在基础设施投入能力上远远落后于其他乡镇，同时受地理条件、交通条件限制，加上人口密度较小，对基础设施的投入需求相对于其他乡镇要大得多。特别是村社道路、饮水工程等基础设施十分落后。同时缺水也是边远乡镇面临的重要难题，普遍存在工程性和资源性缺水。

——社会事业滞后。第一，医疗卫生条件落后。边远乡镇医疗卫生设备简陋且极其陈旧，村级卫生室形同虚设，医疗卫生专门人才缺乏。第二，基础教育薄弱。在边远乡镇S乡，甚至没有中学，只有一所200余名学生的小学，小学毕业班的考试成绩一直处于全县各乡镇小学的后进方阵。第三，交通出行困难。以S乡为例，县城至S乡的客运班车要途经H镇，因为H镇是中心镇，S乡是边远乡，两地往返于县城的客源H镇要大于S乡，所以从县城出发的客运班车在到达H镇下客之后，有的车辆就直接在H镇上客返程，即便那些要开到S乡的客运班车，为了凑齐和等待客源也要在H镇等待很长的时间才会将车开到S乡，这让S乡居民的出行远不如H镇方便。

推动边远乡镇发展的对策建议

——加大人力资源开发。第一，加大对本地居民能力素质的开发。在现有人力资源条件下，首先应当加强对在乡人员的职业技能培训，无论是农业知识、农业科技的宣传培训，还是工业技能培训，要让在乡人员通过培训获得生存技能。同时，还要对他们开展其他各种知识如生活常识、健康知识、法律知识等的宣讲，解决素质差的问题，提高综合素质。此外，通过加大本地经济的发展力度，让老百姓在家乡获得满意的收入，实现劳动力就近就业，尽可能吸引更多的在外务工人员返乡发展。第二，加快制定吸引外来人员就业的政策。制定能够吸引人才、留得住人才的制度，让外来的专业技术人才、教育工作者、大学生村干部、基层乡干部等能来得了，留得住。第三，提升乡村两级干部的素质。通过教育培训解决乡村干部素质偏低的问题。可以举办一系列培训讲座、知识竞赛、业务技能评比、工作经验交流会等活动，专门解决乡村干部能力不足的问题。

——加快特色产业培育。产业发展是增加农民收入的保障，没有产业支撑，就没有经济发展和农民增收，边远乡镇要发展就会成为空谈。因此，要坚持以现有传统产业为基础，以自然条件和资源为依据，立足优势，突出特色，找准产业发展定位，千方百计地把产业做大做强，把特色资源优势转化为产业发展优势，把培育特色产业作为增加农民收入的重中之重。在具体操作上，特别需要注意在产业布局、产业模式上做深刻研究。首先，明晰产业布局。根据气候、日照、雨量、温差、土壤等因素，选取符合当地实际情况的农业产业项目，实行局部试点、示范推进、规模开发的原则渐进式推进。无工不富，无商不活，非农产业是强乡富民的重要手段，边远乡镇面临非农产业萎靡的客观现实，应当在充分分析边远乡镇优势劣势的基础上，以党委政府牵头集中发展几个重要支撑项目，比如乡村特色餐饮，生态农业观光等，通过重点打造特色项目的方式实现非农产业的突破。其次，明晰产业模式。要搞好产业发展，除了选择合适的项目和布局，更需要找准产业发展模式。

目前，适合边远乡镇产业发展模式的大致有以下几种：一是集体经济经营。鼓励集体经济组织采取有偿方式获取承包农户的土地承包经营权，由集体经济组织统一进行规模经营，带动产业发展，壮大集体经济实力。二是个人或企业经营。由有实力企业出资集中承包经营，农民可以在承包经营土地的企业那里工作，他们既可以获得土地租金还可以通过工作获得工资，同时这种规模经营模式会对整个乡的产业产生带动作用，有利于全乡整体发展。三是土地互换经营。提倡农民自愿互换承包土地，在集体经济组织支持协助下，打破村组界线，使土地化零为整，便于集中流转，以有利于耕作管理和规模化发展特色农业，从而真正发挥产业的集聚效益，促进农民增收。

——加强基础设施建设。边远乡镇要想发展，必须把道路、水利等基础设施建设作为头等大事来抓，要把加强基础设施建设作为加快发展的重中之重。要硬化村社道路，修建自来水站和农作物提灌站，确保居民出行道路通畅和生活生产用水安全。具体操作上应当以抓项目的方式来抓基础设施建设，要紧紧抓住机遇，主动对接政策，争取基础设施建设项目立项。同时，乡村两级组织、村民自身都要积极行动起来，通过多渠道多途径解决资金缺口问题，形成多方联动机制，从而又好又快又稳地推进项目建设，集中力量改善村社道路、水利、电网等基础设施。

——提升社会事业质量。第一，加大对医疗事业的投入。农村医疗问题是农民最为关心的问题之一，由于当前留守在乡人员基本为老、弱、病、残等弱势人群，他们对农村医疗服务呈现出需求大、要求高、费用低的特点。因此，地方政府要想尽千方百计搞好医疗事业问题，提高基础医疗机构对乡镇居民的服务能力和水平。第二，加大对基础教育的调整。要通过调整教师结构来解决师资队伍问题，通过调整利用业余时间来解决学生兴趣爱好问题，通过引进其他学校先进教育方法来解决教学质量的问题。通过多管齐下来稳定教师队伍、学生生源，提高教学效果和质量。第三，增加区间客运班车发车密度，解决边远乡镇居民出行困难问题。

（作者：李忠桥 单位：四川省绵阳市委党校）