以定边县为例

定边县位于陕西省西北部，素有“旱码头”之称，境内石油资源分布较广，是全国石油产能第一大县。多年来，石油产业是定边的产业支柱，县级财政收入的主要来源，呈现出“石油财政”一枝独秀的局面。自2015年以来，石油价格的涨跌对全县财政收入影响极大，“资源型”经济结构矛盾日益凸显。笔者通过对定边财源税源建设现状、问题进行深入分析后提出建议。

定边县财源税源建设现状

——近五年财源税源建设产业结构情况。定边县财政局、税务局统计数据显示，三次产业税收收入中，第一产业税收收入从2015年的2万元上涨到2017年的819万元，然后呈现大幅下滑趋势，对总体税收贡献率比较低，税收实现空间非常有限。第二产业税收收入从2015年的191061万元下降到2017年的146187万元，2018年开始呈现增长态势，第二产业占税收收入比重最大，对总体税收贡献率较大。第三产业税收收入从2015年的45961万元下降到2017年的33128万元，2019年与2015年税收收入基本持平，第三产业是仅次于第二产业的税收来源（如表一）。

从定边县产业结构来看，2015-2019年第一产业占GDP比重呈现小范围的波动；第二产业占GDP比重总体呈现下降趋势，从2015年的22.27%下降到2019年的17.74%，2018年最低，仅为4%；第三产业占GDP比重总体呈现上升的趋势，在三次产业中占GDP比重最高，从2015年的57.71%上升到2019年的60.58%，2018年最高，为73.76%（如表二）。

产业结构现状决定了定边税收负担的复杂性，2015-2019年，三次产业的宏观税收负担呈现出不同的变化趋势。第一产业税收负担呈现平稳态势，且产业税负拉动率较低；第二产业GDP比重低，但税负及产业税负拉动率较高；第三产业GDP比重最高，但税负及产业税负拉动率远远低于第二产业。

——2019年财源税源建设经济结构情况。2019年，定边县财政总收入248459万元，其中税收收入221258万元，占财政总收入的89%；非税收入27201万元，占财政总收入的11%。

从产业结构看，2019年全县三次产业构成比为8.8∶66.7∶24.5。其中，第一产业税收293万元，占税收收入0.13%。第二产业税收174982万元，占税收收入79.09%。第三产业税收45983万元，占税收收入20.78%。从产业对税收的贡献度来看，第一产业为低税产业，产业税收比重较低，第二产业税收贡献度最高，第三产业带动力不明显。

从行业结构看，采矿业税费收入最高，独占鳌头，仅采矿业税费222343万元，占全县财政收入的89.49%。除此之外，其他重要行业分别是电力、热力、燃气及水的供应业，建筑业，批发和零售业。显而易见，定边的行业税收结构分布并不合理，重点税源主要集中在采矿业，财政基础过于依赖采矿业，易产生高税收风险。

从企业类型看，2019年国有企业、国有控股企业这两部分税收占总税收比重56.91%。国有企业及国有控股企业是该县经济发展的主要动力及重要的税源，民营经济活力还未充分调动，潜力有待积极挖掘。

从重点税源结构看，2019年全县纳税人共50476户，年纳税额在100万元以上的税源纳税人仅有140户，共纳税款155558万元，占税收收入总量的68.44%。其中亿元以上2户，分别为延长油田股份有限公司定边采油厂、中国石油天然气股份有限公司长庆油田分公司。重点税源纳税户数极少，纳税额又过于集中在重点税源，且重点税源主要集中于工业企业，尤其是采矿业，一旦有对其影响效果比较大的因素出现，很容易动摇全县的财政基础。如受2015年原油价格“断崖式”下跌影响，全县工业经济首次出现负增长，产生了较大的财政收入缺口，而其他的中小税源企业由于自身规模及资金运作的限制，即使发展良好也很难弥补这个缺口。

当前存在的主要问题

产业经济结构很大程度上影响着产业财源结构，其合理与否直接影响着财政增收质量。从对定边县财源税源的产业构成、行业构成、重点税源企业构成等现状的分析发现，定边县经济发展呈现的特点为农业大而不强、产销融合滞后；第二产业对全县财政收入贡献显著，工业产业居主导地位，但税收结构单一；而第三产业贡献相对较小，缺乏支柱产业，发展后劲不足。因此，定边县在产业财源结构体系及财源可持续性建设中还存在着一些隐忧。

对策建议

——重视特色农业发展。一方面加大对农业技术、资金及优惠政策的支持力度；另一方面力抓包括马铃薯种植、种羊养殖等特色农业，大力推进马铃薯深加工及种羊养殖、屠宰、加工、销售等产业链全链条发展，通过加大农产品深加工企业发展力度，形成二产，带动三产。

——促进石油产业结构优化升级。作为石油资源型城市，工业转型升级仍需依托石油资源优势，在保障石油开采持续稳产增产的基础上，注重引入先进科技及具有创造发展活力的人才，注重石油关联企业和接续产业的发展，通过对石油产品加工深度和广度的开发，进一步推进石油产业多元化发展。

——加快推进民营经济发展。民营经济在繁荣市场、增加财政收入方面，有着巨大的潜力。一直以来受石油经济为支柱的思想影响，在全县民营经济发展方面，存在着一定的偏见，因此，为推进民营经济发展，首先要提升全县服务和服从民营经济发展的观念认识。通过宣传发展民营经济的各项政策，奖励贡献突出的民营企业等多种形式营造发展动员氛围，提升民营经济的地位。其次，加大民营经济政策支持力度。一方面制定具有定边特色的优惠政策，放宽市场准入，在招投标、采购等方面优先选择本土企业品牌；另一方面制定财税支持政策。特别是针对小微企业、个体工商户等市场竞争中的弱势群体，要加大税负的减免力度。最后，大力培植龙头骨干企业。对现有的辐射带动作用较大的本地民营企业加大帮扶培育力度，促进其持续做大做强；同时充分结合县域实情，大力培育天然气加工、丝纺服装等本土特色优势品牌企业。

——积极培育新的消费增长点。除了加大对批发和零售、交通运输和仓储业及其他现代服务业等领域投入和成长型企业的培育力度以外，在稳产能、争补贴的基础上把休闲旅游、健康、文化等培育为新的消费增长点。结合县域实情，定边开发投资了以红花荞麦为主的“田园花海”旅游项目，以此项目为中心，进一步充分发挥其辐射经济带动作用，在布局产业链上创新发力。将定边文化及定边饮食相结合，规划地地道道的农家乐；开发天然绿色的定边荞麦深加工食品；抓住此次机遇挖掘定边剪纸文化价值，开拓剪纸源泉创作思路，发展定边剪纸手工业，最终形成具有本土特色的以休闲旅游业、食品加工业、剪纸手工业为主的产业集群。

陕西省定边县财政绩效评价中心 田红媛

（本文数据来源于定边县统计局《定边统计》、定边县财政局《财政预算收支执行情况表》及定边县税务局《税收收入分行业分税种统计月报表》）