[摘要]  近年来，由于中国老龄化问题的日益加重，同时还有大量历史遗留下来的隐性债务，导致城镇职工基本养老保险基金收支不平衡加剧。本文从城镇职工基本养老保险基金的实际情况出发，通过综合研究城镇职工基本养老保险基金的收支中存在的问题与成因，提出从优化财政责任分担路径、拓宽资金筹集途径、促进养老保险支柱多元化、推进全国统筹、健全基本养老保险体系等角度，推动公共财政责任与城镇职工基本养老保险制度的可持续发展。

[关键词]  城镇职工养老保险；保险基金；养老保险全国统筹

[作者单位]  山东科技大学财经学院

2022年1月，我国实施养老保险全国统筹。由于老龄化加剧和转制过程中留下的隐性债务，城镇职工基本养老保险基金缺口造成了严重的财政负担，容易产生财政风险，也不利于养老保险体制自身的可持续发展。因此，我们必须立足实际，认真研究养老保险基金的收支中存在的问题及成因，并针对问题着眼长远，采取有效举措，推动城镇职工基本养老保险在全国统筹后健康持续发展。

城镇职工基本养老保险制度的困境

——城镇职工基本养老保险基金收支失衡。全国城镇职工基本养老保险资金收支状况的变化表现在基金总收入下降、支出上升、累计结余减少、基金收支缺口大。

首先，从我国政策调控的方面考虑，政府为减轻中小型企业、个体商户以及务工人员的基本养老保险压力，出台了大量减少基本养老保险缴纳成本的政策，同时政府为提高养老服务机构的能力，在全国不断提升对离退休人员的福利标准，导致了国家城镇职工基本养老保险金的下降和支出增加。其次，疫情的冲击进一步加速了我国城镇职工基本养老保险收支不平衡的情况。2020年，受疫情影响，基本养老保险从结构性不平衡的状况转变成总量不平衡，收入急剧减少，支出增加，基金累计盈余增产率出现负增长。疫情带来的影响主要归结于两个方面：一方面，社会保障支出增加。社会保险基金在国民经济活动中承担“社会稳定器”的责任，为保证基本民生，社会保险基金支出将扩大。另一方面，社会保障收入减少。为减少疫情对企业的冲击程度，并鼓励职工复工复产，社保实行了减、免、缓、返等一系列减免降费的政策，使得全国社会保险基金总收入大幅下降，疫情冲击的影响导致养老保险基金收支两端不平衡情况加剧。

——历史遗留带来隐性债务，缺乏有效的补偿机制。20世纪90年代以后，国家逐渐采用了“统账结合”的模式，该制度模式的初衷是累积个人账户基金来应对养老金支付危机，所以本该对承兑养老金义务的下一代累积自身的个人账户，不再对“统账结合”模式下的隐性债务负债，这时隐性债务显性化。隐性负债资产是由“老人”和“中年人”两部分构成，分别是：新制度实施前的退休人员的退休金数额和新制度实施前曾经参与管理工作、实行后现已离退休的工作人员在“统账结合”方式中所累积赡养的份额。目前，我国对于这两部分隐性债务通过建立全国社会保障基金和财政补贴的方式来弥补，但是财政补贴的可持续性也存在较大的不确定性。

——区域间基金收支失衡问题日益严重。养老金收支地区失衡问题是我国长期的一个困境。鉴于中国各地的经济社会发展情况、人口构成、历史债务、制度赡养比、劳动力流向等经济状况的巨大差异，就造成了中国各个地方的城镇企业职工基本养老保险基金的收支情况出现差别。东北三省和青海、河北、河南、山东、天津市的城镇职工基本养老保险基金平均积累结余不高于5000元／人，其中，黑龙江省的平均积累结余为负数，而广东、北京、江苏等省份的养老金累计结余规模丰厚。由此可见，不同省份之间养老保险基金收支境况大为不同。东北三省老工业基地人口老龄化程度高、劳动力流出等问题是导致基金收支缺口大的重要原因。

城镇职工基本养老保险制度财政责任问题

——政府财政责任非制度化。一是公共财政对城镇职工基本养老保险始终负有“兜底”责任。受基金体系支出不平衡的影响，财政部门进行了大规模的财政补助，随着时间的推移补助规模也逐渐增大，“兜底式”的财政补助责任对财政部门造成了很大的压力和社会可持续发展的巨大危机。二是由于财政补贴的非制度化也导致了公共财政负担的调节方法、调整基数、调节幅度都没有按照法律规定执行，从而导致了政策导向的不明确、调节基数不当、调节幅度与经济社会增长的要素比例未平衡，进而出现了公共财政调整与国家财政收入、工作人员退休金比例未平衡的现象，这些因素都不利于公共财政调整和城镇职工基本养老保险制度的发展。

——财政补贴支出在区域间不均衡。从城镇职工基本养老保险基金的运行总体来看，在经济发达地区财政收入较多，其基金的整体运行状况较好；在经济相对落后的地区财政收入较少，其基金的整体运行状况较差。由此可见区域之间的基金运行状况的差异不仅归因于经济发展水平、人口年龄结构等，其另一个重要原因是财政补贴的不同。

——财政补助责任范围不明晰。导致当前我国城镇职工基本养老保险基金收支缺口的两种基本因素，分别为社会老龄化所造成的制度赡养率增加和制度转轨成本的产生。财政部门针对不同因素导致的基金支出缺口，所补助的责任范围目前仍不清楚。由于老龄化带来的制度赡养效率提高，基金支出缺口并没有完全地通过我国公共财政的补助来填充，只是更多地通过体制内参数的调节和健全城乡企业职工基本养老保险机制，来达到基金支出的精算方法的均衡。目前，我国对于两种原因引起的基金收支缺口的补助进行合理规划，在这种情况下，财政对缺口的补贴效率也会降低，而财政压力减轻。

城镇职工基本养老保险制度可持续发展建议

——优化中央与地方政府财政责任分担路径。中央和地方必须形成合理完备的转移支付机制，并充分考虑各个地区的实际经济情况、劳动力构成、个人空账状况、人口的老龄化规模等，对各个地方实行不同层次的财力保障，体现差异性和层次性，不可一概而论。同时增强了各地人民政府的自主权和积极性，中央政府“简政放权”，在一定程度上根据地区的实际需求来安排资金，提高资金的使用效率，但是地方政府在安排资金时要进行公开，使上级政府和民众了解“钱去哪了”。

——拓宽养老保险基金筹集途径，化解隐性债务问题。一是推动以划拨型的经营性国有资产补偿国家社会保障资金的改革进程。划拨经营性国有资产补偿社会保险基金，是弥补财力不足、减少地方财政负担的最具操作性和切实可行的举措，国家可以丰富资产变现的形式更好地充实社会保障基金，不仅可以优化企业的股权结构，而且可以减轻财政的负担，稳定社保基金的来源。二是开征新的税种，扩大税基。三是通过将削减“三公支出”的经费节省下来用于弥补隐性债务，改善民生。四是由于我国的外汇储备居世界第一，也可以动用外汇储备来抵减隐性债务支出。

——积极发展养老保险第二、第三支柱，树立“共同责任”的理念。目前中国养老保障高度依靠养老保险的第一支柱，但是在中国当前老龄化的状况下，第一支柱的保障作用是有限的。我国应该通过建立多层次主体的养老保险制度来解决老龄化问题、拓宽养老保险基金的来源、提高制度运行的可持续性。例如，在经济第二支柱方面，地方政府部门可以减税降费或者赋予地方企业所得税的优惠从而设立企业年金，再利用地方法律法规加以规范管理；在第三支柱方面，政府通过加大宣传力度，增加公民对商业保险的接受程度。通过拓宽养老保险的渠道，使得社会保障的行为主体由政府主导到政府、公众、企业多方参与，共同分担财政责任，树立“共同责任”的观念。

——加快推进全国统筹的进程。2022年1月，实行城镇职工基本养老保险全国统筹在体制层面上缓解了社会基金的结构性问题，明确了中央和地方政府之间的财政支出责任的分担机制，有利于资金的可持续发展。伴随着中国社会老龄化现象的日益加重，中国城镇职工基本养老保险资金的支出缺口也受到了很大挑战，因此通过不断完善激励机制，以提高中国城镇职工基本养老保险体系的服务能力。