县域是密切城乡连接、实现城乡共荣的关键环节，也是城乡融合发展的重要切入点。在我国步入工业化和城镇化中后期阶段，面对国际形势复杂多变、经济下行压力持续加大、城乡反差依然较大等挑战，促进县域内城乡融合发展不仅是事关乡村振兴全局的重要举措，而且能拓展大中城市功能外溢、发达地区产业转移的承接空间，还有助于强化增强经济韧性的底部支撑。

近年来，各地积极探索县域城乡融合发展，但仍存在着县乡村一体化格局尚未形成、农村基础设施和公共服务依然相对滞后等问题，需以更大力度的改革创新、更加精准的政策举措加以解决。四川省青神县是全国农村改革试验区、全省首批城乡融合改革发展试点地区，地处成渝地区双城经济圈，兼具坝区、丘陵等多重地貌，其城乡融合发展现状、面临的挑战等能较好反映四川省大部分地区城乡融合发展的特征。

青神县城乡融合发展现状

城乡空间协同与空间分层分化并存，有利于促进产业集群发展和公共服务供给优化。青神县以优化空间规划为先导，打破城乡功能区域分隔形态，构建县乡村三级协同、全域融合的空间格局。一是强化横向空间整合。结合开展调乡、合村、并组改革，乡镇数由10个降至7个，行政村由89个降至58个。实施片区规划，探索“多镇合一”“多村合一”的片区镇（乡）村规划编制模式，编制环城、汉阳2个镇级片区规划和12个村级片区规划。二是优化县乡村三级功能节点。完善“县城+12个中心镇+12个中心村”梯次结构，增强县城综合承载能力，促进医疗、教育、养老等公共服务资源向中心镇集聚，强化中心村产业带动能力。

2017—2021年青神县乡村振兴财政支出数额及占地方一般公共预算支出比重

通过城乡空间优化，在乡村人口减少和向城镇、聚居点流动聚集的条件下，有助于避免公共服务资源的集约化配置，并促进不同行政区域间产业发展协同性增强。

城乡要素对流加快，促进整合利用成为释放乡村资源价值潜能突破口。青神县积极引导人才、资本等向乡村流动。一是促进资本向农村流动。乡村振兴财政支出由2017年的2.3亿元增至2021年的5.3亿元，年均增幅23.0%，占一般公共财政预算比重增至30.5%。同时，县财政设立乡村振兴风险补偿金，撬动金融资本和工商资本投入乡村振兴。二是促进优质人才下乡。实施“专才下乡”“筑巢引凤”“青才回引”等专项计划，2017—2021年返乡下乡人员累计1352人。

2017—2021年青神县返乡下乡人员数量

青神县结合农村承包地改革、集体经营性建设用地入市改革和宅基地制度改革，局部试点对分散化乡村土地资源的整合式利用模式，从而匹配城市下乡要素，形成投资规模经济效益。一方面，探索承包地去碎片化机制。抓住全国第二轮土地承包到期后再延长三十年试点改革契机，探索建立无地少地农户承包地进退机制，创新承包地延包“确面积不确地块”确权模式。另一方面，探索集体建设用地集中利用机制。探索集体建设用地“留白”支持产业发展，实施以村规为基础，调配建设用地全面保障产业园区用地。

城乡产业协同载体的牵引功能凸显，有效驱动县域优势特色农业产业转型升级。青神县强化特色镇、产业园区、近郊精品旅游路线等城乡产业协同平台建设，以线串点、以点带面促进乡村经济多元化发展。一是建设10万亩粮油现代农业园区、柑橘现代农业园区，启动青竹粮经复合园区、畜禽种养循环产业园区等项目，引导仓储烘干、冷链物流等设施向园区集中，打通农产品进城和工业技术、设备应用于农业发展的“梗阻”。二是建设竹编小镇，使之成为竹产业链延伸载体、竹产业价值展示窗口。三是沿江、沿交通干线等布局农产品加工、文化旅游等业态，打造近郊精品旅游路线，促进城乡生产与消费对接。

青神、全省及全国第一产业增加值对比

上述举措有效促进了乡村新产业新业态蓬勃发展和农业产业增值。2016—2020年，青神县第一产业增加值增速除2019年略低于全国以外，其余年份均高于全国、全省第一产业增加值增速。产业增值的经济激励避免了耕地撂荒，即便是耕地细碎化突出，耕地撂荒面积仅占总面积的0.08%。

城乡基础设施一体化建设进展明显，但配套制度建设仍然任重道远。青神县持续加大农村基础设施投资力度，2017—2021年累计投资3554.6万元，其中财政投资2304万元。探索公益事业管理岗位、引入专业企业、产权所有者等多元管护模式。通过上述努力，城乡基础设施一体化进展明显。一是“水电路气网”基本实现一体化。城乡自来水普及率达98.9%,电、天然气、宽带、4G网络实现全覆盖；路网密度达到2.7公里/平方公里，建制村通客车率达100.0%。二是乡村人居环境大幅改善。农村户用卫生厕所普及率达97.8%，污水、垃圾得到有效处理的村占比分别达96.2%、100%。三是生产性设施得以改善。完成高标准农田建设10.2万亩，占全县总耕地面积的52.8%。

但基础设施的投资、建设以及管护制度仍需完善。一是空间一体化规划制度需要完善。一些基础设施采取由县级不同部门或乡镇等分别规划的方式，立足于整体区域统筹谋划不足，造成城乡基础设施差异较大、重复投资。二是多元主体投资机制需要健全。以政府投资为主，投资主体单一，融资渠道较窄，社会资本进入不足，难以满足基础设施的多元化、个性化新需求。三是基础设施管护体系需要理顺。垃圾和污水处理涉及收集、处置、排放等多个环节，各个环节推进进展不一导致管护、利用效力下降。如一些村民在源头上对生活垃圾进行分类，但在收运环节仍将生活垃圾混合处理，实质上未达到环境保护目标。

城乡公共服务普惠度显著提升，瞄准人口结构变化成为优化公共服务供给的重要考量。立足县域面积小的优势，青神县强化城乡公共服务均衡供给。下放乡镇办理事项130项，40项便民服务事项实现“一网通办”。创新“医共体”模式，整合13家公立医疗机构组建青神医院集团，建立基层检查、上级诊断、区域互认的整合型医疗卫生服务体系。组建“办学共同体”5个，推行“1+X”办学模式，实现资源共享、师资共用。探索“县城养老服务中心+镇村养老服务点”三级养老服务阵地。健全城乡居民基础养老金正常调整机制，最低生活保障和特困供养标准均高于省定标准。

青神立足于人口结构变化，有针对性地调整公共服务供给，成为促进城乡公共服务普惠度提升的重要保障。一是根据人口年龄结构变化，优化公共服务供给内容。青神县65岁以上老人占比达21.8%，高于全国的13.5%和四川省的16.9%，属深度老龄社会。基于此，青神县加大了医疗、养老等服务供给力度，高台镇诸葛村探索村集体购买服务开办“长者食堂”，创新低龄老人为高龄老人服务的“以老养老”互助模式。二是根据人口空间结构变化，优化公共服务供给布局。适应人口向城镇流动趋势，增强县和乡镇在教育、医疗、养老等方面的服务能力。2018—2020年，县城幼儿园学生占比由75.4%增至78.4%，同期专职教师数由63.3%增至63.6%。2020年，县级、乡镇医疗卫生机构技术人员占比分别为67.6%、18.6%。

多元主体协同的社会治理格局逐步形成，社会组织功能日益凸显。青神县构建党建引领和农户、社会组织等多元主体参与的社会治理格局，促进乡村治理现代化，创建国家级乡村治理示范村2个、省级示范村3个。一是突出党建引领支撑。58个村（社区）“一肩挑”比例实现100%全覆盖，“两委”干部交叉任职比例达41.0%。创新组织联建、人才联动、发展联推“跨村三联”的治理模式。二是筑牢社会治理的保障支撑。高台镇探索建立“制度+阵地+基金”的社会治理三维保障体系，共商共议共同遵守的村规民约，明确奖惩机制，规范村民行为；利用闲置农房、村民聚集区林盘、闲置集体资产等建设村民议事室；利用村集体收入、政府支持资金形成公益基金，用于举办村级活动、购买社会组织服务。上述保障体系建设解决了农户、社会组织等参与社会治理面临无合适渠道、无活动载体、无充分激励等问题。

值得注意的是，社会组织在乡村治理中的灵敏性、专业性等独特优势逐步彰显，在养老服务、文化活动、人居环境维护等方面发挥了更为重要的作用。2018—2020年，全县服务于乡村振兴的社会组织由8个增至13个，政府购买社会组织服务资金由5万元增至200万元。

青神县高质量推进县域内

城乡融合发展的突破重点

青神县县域城乡融合在取得重要进展的同时，以工促农、以城带乡的功能还未完全发挥，农业农村发展活力还未彻底展现，还需从以下五个方面重点突破。

城镇化水平和质量需要进一步提升。2020年，青神县常住人口城镇化率为46.9%，低于同期全国、全省的63.9%、56.7%；城镇化增速也低于同期全国、全省水平，以城带乡能力尚显不足。原因在于：一是城镇产业体系发育不充分。县域内工业或服务业等产业优势培育不足，与周边地区产业协作不够，特别是工业发展呈现出萎缩趋势，青神县规模以上工业总产值由2016年的106.5亿元降至2020年的74.8亿元。第三产业就业吸纳能力呈下降趋势，第三产业从业人数从2018年的3.5万人降至2020年的3.3万人。二是城镇化的资金和土地保障力度不足。农业转移人口市民化的成本分担机制不健全，县域内农业转移人口市民化成本虽低于大中城市，但公共支出却主要由县级政府承担，财力有限所导致的公共服务供给不足，构成了人口城镇化的隐性制约。县域城镇化用地需求难以满足，但城乡一些闲置、低效利用建设用地又未盘活。

县乡村一体化发展格局尚未形成。青神县探索片区规划模式，积极完善城乡空间格局，但县乡村三级功能衔接性和互补性不足，城乡融合梯度分布空间格局尚未完全形成。一是镇村规划体系仍需健全。镇村片区规划覆盖面不全，导致一些项目落地困难，规划编制的人才、资金等保障相对不足。规划编制面临着人口规模和结构、空间分布等深刻变动的挑战。二是镇村等次级节点的带动功能尚未充分显现。乡镇发展面临国土空间用地权限不足、指标不够的问题，部分乡镇养老、教育、医疗等服务能力不足。中心村带动示范能力不足，多村联合以整合优势资源、培育优势产业集群的发展模式等探索实施还不够。一些村呈现出孤立发展状态，一些城郊村因缺乏系统规划，区位优势发挥不足，丧失了发展商贸物业、乡村旅游等机遇。一些生态优势村缺乏与周边村的有机协同，未整合周边特色农业资源以完善配套产业体系，导致发展受限。

城乡要素双向流动的激励不足。青神县积极促进城市资本、人才下乡发展，但城市现代要素进入乡村主要集中在城市近郊或具有特定资源禀赋的农村地区。一是城市工商资本下乡的保障体系需要完善。部分村集体在发展中处于缺位状态，对接外来社会资本和整合内部资源功能发挥不足。农村土地制度改革的集成性和突破不够，宅基地制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革进展相对滞缓，土地资源零散导致很难形成规模开发价值，一定程度上制约了资本下乡动力。乡村产业项目投资以财政补助和工商资本为主，金融资本的参与不足，农村产权抵押融资面临周期长、门槛高、估值低等问题。二是人才返乡下乡的激励保障机制等需要健全。总体上，人才结构性矛盾较为突出，涉及农业全产业链经营的专业性人才和产业发展带头人、现代农业科技带头人等高层次人才较为稀缺。重要原因是对返乡下乡创业人员产业发展的扶持政策不足，社保养老、医疗住房、子女教育等保障政策不健全，对返乡下乡青年人才的职业生涯规划、指导与管理等尚处缺失状态。

城乡基础设施和公共服务供给存在结构性不均衡。城乡基础设施和公共服务均等化程度显著提升，但供给结构性差异问题逐步凸显。一是空间结构不均衡。县城近郊区和偏远地区之间基础设施和公共服务供给水平存在明显差异。一些偏远地区基础设施与其他地区反差明显，道路、天然气、安全饮用水等进村入户“堵点”未完全打通。在公共服务上，离县城较近的环城镇级片区聚集了医疗、养老机构各9个，均占全县的75.0%；教育机构13个，占全县的81.3%。距县城较远的汉阳片区的医疗、养老和教育资源较少；政务事项县域内无差别受理率仅50%；医保报销网络无法延伸到部分偏远村。二是内容结构性不均衡。生产性设施的投资建设少于生活性设施，满足现代农业发展要求的高标准农田建设覆盖面仍需扩大，耕地宜机化改造不足成为重要短板。随着老龄化、少子化加剧，养老、医疗服务供给相对不足，给保障公共服务供给带来严峻挑战。

乡村治理能力仍需提升。随着乡村外来人口增多和集中居住程度提高，社会矛盾增加，客观导致社会治理难度加大。在主观层面，乡村治理存在以下三个问题：一是镇级服务管理能力不足。建制调整后乡镇平均面积增加了42.9%，管理事务增多，乡镇有监督权无执法权和执法能力的问题开始凸显。二是村级社会治理保障不足。两项改革后，建制村平均面积增加53.3%，出现人手紧张、工作负担重、公务运转经费不足等问题。同时，94.0%的村集体经营性收入低于5万元，难以为社会治理活动提供资金保障。三是基层治理组织体系需要完善。在党建引领作用持续强化和治理制度体系不断健全的同时，农民和社会组织参与乡村公共事务的制度建设、平台载体搭建和激励机制构建等还处于局部实施阶段，导致部分村民参与公共事务的主动性不足，社会组织作用发挥不充分。

对策建议

结合青神县以及全省其他地区县域城乡融合发展中面临的共性问题，提出以下五个方面的对策建议。

提升新型城镇化质量，增强以城带乡能力。完善县域内产业体系，提升县城综合服务能力，增强以城带乡能力。一是培育县域内富民产业。促进机械制造等产业融入成渝地区双城经济圈产业协作配套体系，承接劳动密集的制造业转移，实现跨区域畅联互通，提升县域经济就业吸纳能力。结合竹艺竹业、柑橘产业等县域优势特色产业，延伸加工链条，升级“农业+”多元新业态，将产业链主体留在县域、价值链留给农民。二是实施县城补短板强弱项行动。补齐县城公共服务设施、市政基础设施、环境基础设施等短板，强化县城建设的资金、土地等保障，探索县域内存量低效建设用地再开发。三是完善农业转移人口保障机制。保障进城落户农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，消除农业转移人口落户城镇的隐性约束。落实“人地钱挂钩”机制，完善农业转移人口市民化配套政策。

打造城乡融合多层级节点，构建县乡村功能衔接互补新格局。打造“县城—乡镇—村”多层级县域内城乡融合发展节点，健全县乡村一体化发展体制机制。一是统筹城乡空间分布。遵循农村人口流动趋势和产业发展规律，在合理强化县城人口集中规模基础上，差异化推进乡村居民适度聚居和分区分类布置居民点，促进基础设施和公共服务资源规划的数量、区位、规模的合理配置。推广涉及多乡镇的片区规划模式，鼓励强村带弱村共同编制规划，避免高成本、不切实际的村庄规划全覆盖。二是强化乡镇衔接城乡功能。实施乡镇“三个中心”打造工程，推动产品批发市场、加工流通企业向镇域集聚，增强联农带乡能力，打造区域经济中心；完善乡镇教育、养老、医疗卫生等公共服务资源配置，打造区域服务中心；加大乡镇扩权赋能力度，强化乡镇统筹协调、依法行政和公共服务的能力，解决好人员编制、经费保障和执法权限等问题，打造区域治理中心。三是完善多村联合发展模式。建立村域之间的开放合作机制，支持成立多村联合党委，推广多村集体经济联营发展模式，鼓励建立产业联盟、产业联合体等，强化乡村经济发展的多点支撑带动，催生城乡融合发展新动力。

完善城乡要素双向自由流动机制，有序释放乡村发展活力。以集成深化农村改革为核心，促进城乡要素双向循环流动。一是强化村集体城乡要素对接载体功能。探索以农村集体经济组织为主导，以规划为手段，收储和整合利用分散的集体建设用地、闲置宅基地等土地资源，有效匹配下乡的资本、人才等要素，发展优质高效农业、新型乡村产业。二是强化金融资本服务乡村振兴。完善金融机构支农的有效激励机制，有序开展农村集体经营性建设用地使用权、农村宅基地使用权及承包地经营权等各类农村产权抵押担保融资。三是完善人才返乡下乡服务激励机制。完善返乡下乡人才的创业、医疗、住房、子女教育等扶持政策，构建财政转移支付资金转换使用机制，增强职业农民社保扶持政策的持续性，吸引电子商务、农业技术等专业型人才以及各类带头人才。创新人才引育留用的链条化模式，完善职业规划指导体系，吸引青年人才返乡下乡。

改善城乡基础设施和公共服务水平，逐步实现城乡生活质量等值。加大基础设施建设和公共服务改善力度，打造城乡等值的美好生活。一是推进公共基础设施进村入户。全面织密县乡路网、保障城乡供水安全，有条件的地区探索城乡燃气、供水、污水“一网通管”，加强乡村网络基础设施建设，打通农村物流“最后一公里”，同时创新推广社区参与式的乡村基础设施建设与管护模式。二是一体化完善村级公共服务。鼓励城市医生、教师、规划师等人才下乡服务，通过组建联合体、托管、结对等方式，促进城乡医疗、教育、养老、文体等公共服务普惠共享。三是优化农村基础设施和公共服务供给结构。加大农田水利、智慧精准灌溉等农业生产性设施建设力度，深入实施土地宜机化整治、高标准农田建设，补齐冷链物流、加工仓储、农产品电商等设施短板。结合人口老龄化趋势，推进城乡养老设施均衡布局，推广低龄老人服务高龄老人的互助养老模式，推行政府购买社会组织服务提供养老服务。

提升乡村治理能力，促进乡村治理格局现代化。基于乡村治理对象、治理需求复杂化及基层治理难度不断增加的现实，构建新型城乡社会治理体系，提升治理能力现代化水平。一是强化乡村治理要素保障。加大村（社区）运行资金保障力度，强化基层干部队伍建设，实施村党组织带头人队伍优化提升行动，健全基层干部发展性和荣誉性激励机制。强化减负提能，推动村（社区）干部将精力转移至产业发展、公共服务、社会治理等主责主业上来。二是完善乡村治理组织体系。以系统、科学、精准的考评体系和发展性激励机制为重要支撑，探索县、镇、村三级以及社会公众、社会组织等多元主体参与社会治理的新路径，赋能和推动多元主体共管共治。加强各类自治组织规范化制度化建设，健全村级议事协商制度，有序孵化和引进社会组织，强化农民参与基层治理的内生动力。三是推进乡村治理数字化。加强政策、资源、主体之间协同和统筹，探索构建“大数据+网格化+服务平台”的新治理机制。[课题组成员：郭晓鸣、温国强、陆晓玲、卢瑛琪、王璐、张耀文。本文为清华大学中国农村研究院2023年重点研究课题“县域城乡融合问题研究”（课题编号：CIRS2023—6）的阶段性研究成果]