[摘要]  近年来，随着国家专项债券发行政策窗口期的到来，各地政府持续开展专项债项目谋划与申报。加快地方政府专项债券发行使用管理是落实积极财政政策的重要抓手，对带动消费扩大内需，拉动经济增长，促进社会就业具有重要意义。

[关键词]  专项债券；资金管理；绩效评价；风险防范

[作者单位]  滁州市南谯区财政局

地方政府通过加大对基本民生领域、产业园区基础设施领域、乡村振兴领域等资金投入，来拉动政府有效投资，达到稳经济和促发展的目的。在经济下行压力下，县级财政自身财力不足，通过省级政府代为发行的政府专项债券资金必然成为基础设施建设筹集资金的重要来源。如何有效使用专项债券资金将成为地方政府考虑的重要内容。

南谯区专项债券发行情况

安徽省滁州市南谯区近两年积极争取专项债券资金，科学投入专项债支持重点领域，切实管理使用好地方政府债券资金，拉动区域经济增长的同时缓解了短期财政压力。

2021—2022年南谯区累计发行专项债券19.54亿元，其中：2021年发行专项债券10.05亿元，用于区7个重点项目；2022年发行专项债9.49亿元，用于区11个重点项目。从规模结构看，2021年—2022年发行5年期债券8.4亿元，占比42.99%；10年期债券2.45亿元，占比12.54%；15年期债券4.38亿元，占比22.41%；20年期债券4.31亿元，占比22.06%。

从资金投向看，2021年债券资金投向长三角一体化产业园区基础设施建设3.52亿元，投向保障性住房5.9亿元，投向医疗卫生0.43亿元，投向市政自来水管网0.2亿元。2022年债券资金投向毗邻功能区产业园区建设3.08亿元、保障性住房2.5亿元、教育0.2亿元、文化1.2亿元、医疗卫生0.8亿元、农林水利1.71亿元。

专项债券资金管理情况

专项债券资金在省财政下发的限额内分配发行方案，区财政对依据相关资金管理办法合理合规用于具体项目支出。坚持资金与项目匹配，精准摸排项目资金需求时间节点，督促项目单位做好前期要素准备，加快支出进度、实现实物工作量。与审计、发改及相关业务部门密切配合，全流程监控专项债管理。

预算管理。省级地方政府将专项债券资金纳入政府债务限额管理。债券资金发行前，各项目单位根据国家发展改革委和财政部需求库审核通过项目清单中的可发行项目，科学编制专项债券资金年度使用计划、支付进度节点，报本级财政部门。地方财政部门根据省政府发行时间和各项目单位资金需求计划，合理拟定债券资金分配方案，同时制定年度债券资金发行计划。财政部门在财政厅分配债券资金限额内，根据入库项目建设及资金需求情况将前期拟定债券资金分配方案报经区政府同意后，编制预算调整方案，提请区人大常委会批准。

资金运行。区人大常委会批准预算调整方案，同时将债券资金预算批复至相关项目单位。对项目单位在一体化平台系统内的，财政部门通过集中支付方式将债券资金拨付至项目单位，由项目单位根据项目建设情况支付债券资金；对项目单位是一体化平台系统外的，如平台公司，财政部门通过实拨方式将债券资金拨付至平台公司，由平台公司根据项目建设进度情况，及时拨付债券资金至具体项目建设单位，项目建设单位负责组织债券项目具体实施。资金到达项目建设单位后，要求实行专项管理。

使用管理。项目单位根据债券资金的使用方案、投资估算内容及合同约定实物工作量形成进度等条款合理支出债券资金。财政部门通过地方政府债务穿透式监测系统，做好债券资金转贷确认、监测项目单位项目建设情况、债券资金支出情况和项目专项收入情况，稳步推进项目单位会计核算信息、银行账户变动信息等数据采集工作，同时做好与财政预算一体化平台的对接准备工作，以便对专项债券项目进行全流程生命周期管理。

绩效评价。区财政部门委托第三方中介机构，采用资料审查与实地走访相结合的方式开展客观、公正的评价。根据评价依据，确定评价指标体系（本次评价指标体系共设立项目投入、过程管理、项目产出、项目效果4个一级指标，8个二级指标，22个三级指标，48个评分点；指标根据权重设定分值进行评价）。严格专项债资金用于对应的项目资本性支出，形成实物工作量，发挥拉动有效投资的较好效益。2021年开展绩效评价专项债项目2个，涉及债券资金0.75亿元；2022年绩效评价项目3个，涉及债券资金11.1亿元。确保专项债券资金按规定用途和投向领域使用，债券资金投入项目的产出数量和质量达到预定计划和目标，同时对评价过程中发现的问题，督促项目单位及时整改。

项目储备。2022年南谯区共向安徽省财政厅申报非标专项债项目10个，入库9个，涉及项目总投资66.73亿元，申请发债总额39.1亿元。申报2023年专项债券发行项目18个，涉及项目总投资106.5亿元，资金需求46.64亿元。资金投向领域为：农林水利9.09亿元、仓储物流基础设施0.7亿元、生态环保4亿元、市政和产业园区基础设施13.05亿元、社会事业15.8亿元、保障性安居工程4亿元。

专项债券资金管理的困境

虽然南谯区积极采取措施，加强债券资金管理，但在专项债券资金管理过程中仍存在一些问题和困难，例如：项目储备不足、支出进度缓慢、绩效评价结果欠佳、存在集中偿债风险等。

专项债券项目储备不足。由于政府债券项目申报涉及财政、金融、工程等多个领域的专业知识，专业性较强，单个部门的专业水平不够，需要各部门密切配合，也需要借助第三方中介机构提供的专业咨询服务，为申报项目编制实施方案，会计师事务所出具融资平衡方案，律师事务所出具法律意见书，确保项目申报和发行合法合规。南谯区属于市辖区，项目单体量小，偏纯公益性，收益来源难以覆盖债券本息，同时各部门配合度不高、沟通不及时，以致债券项目申报质量不高、项目库储备不足。

债券资金支出进度较慢。部分项目存在建设进展缓、支出进度慢问题，降低了债券资金使用效率。这主要是由于在项目建设过程中存在前期准备不足，债券资金需求分配出现偏差，各方面配合没有达到有效衔接，导致债券发行后项目实施进展缓慢。同时也受到工程审计、部门验收、项目变更等因素影响，相关手续的办理需要一定的时间，未达付款进度。

专项债券绩效评价欠佳。部分专项债券绩效评价存在前期准备不够充分、项目未能按照计划投入使用、财务核算不够明晰的现象。部分项目管理单位对专项债券资金财务核算时，单纯以项目为主体建账，将债券资金和其他财政资金合并核算，未能单独对专项债券资金独立设账或设立辅助账，不能完全清晰、准确地反映出债券资金拨付和使用情况。

专项债券存在偿债风险。专项债券存在集中到期偿还风险，偿还高峰期在2024年和2025年，其中2024年需要偿还的棚改专项债券资金7.2亿元、2025年需要偿还棚改专项债券资金达3.5亿元，如到期偿还债券资金不能通过发行再融资债券方式偿还，财政集中偿债压力较大。

专项债券资金管理的政策建议

针对专项债资金管理中存在的问题，要通过优化发债计划，打通支付通道加快专项债资金支出；通过多部门联动，合理谋划专项债项目，扩充发行储备库；通过穿透式全流程监管，拉动发挥社会有效投资，通过合理编制收益平衡方案等，保障还本付息能力。 

加快专项债券项目发行使用。优化债券发行计划。结合资金总量和实际需要，合理安排发债频次，加快债券发行进度，提前编制新增专项债券发行计划，提前做好信息披露信用评级等工作，加强发行前的审核，优中选优安排发行项目。提高财政拨付效率。允许库款垫付，对已安排发行的专项债项目满足合同约定支付要求时暂未发行的项目，通过库款垫付周转，待债券发行到位后立即回补库款。为专项债资金支付开辟“绿色通道”，专项债券资金支付实行先支付后上资金调度会备案。 

提升专项债券项目管理水平。坚持资金跟着项目走的原则，在专项债券限额内按照轻重缓急，优先支持在建和前期准备工作充分的项目。对已经安排预算，但当年无法形成实物工作量的项目，要按程序调整用途，用于符合条件的项目，避免出现钱等项目的问题，确保专项债券发行后能够迅速投入使用。区财政部门要会同效能监察部门开展专项债项目建设督查，同时安排专人加快办理专项债项目审计、工程量核定工作，推动加快债券资金支出，尽快形成实物工作量。

紧抓专项债券项目落地生效。重点调度没有开工的项目，逐个找出问题症结、划分责任清单、倒排时间节点，推动尽早开工建设。对于在建的专项债券项目，要科学制定资金使用目标任务，及时拨付资金，加快推动项目建设；要持续做好专项建设的项目调度，充分依托国家重大建设项目库，加强数据质量审核，比对分析跟踪监测，及时发现解决项目推进中出现的问题。

重视专项债券项目储备保障。根据区政府中长期重点项目投资计划，结合专项债重点支持的11大领域，聚焦政府主导、急于实施的项目，积极谋划符合条件的专项债券项目，将有一定收益的公共服务项目、基础设施建设等项目，统一纳入到重点项目储备库，确保符合条件的储备项目建设资金需求。财政和发改部门牵头组织申报工作，借助银行、咨询机构等专家专业优势，为项目收入来源、收益平衡测算等方面提供专业的咨询服务，编制实施方案，出具财务评价报告、法律意见书。用足用好专项债券资金，加强项目策划和前期论证，提高项目储备质量，按照项目建设总任务和年度建设任务合理提出总资金需求和分年度资金需求。

提高专项债券资金使用效率。逐步完善专项债券的管理制度、强化专项债券绩效导向，来拉动专项债券发挥有效投资，实现经济和社会效益。进一步完善信息化穿透式监管手段，及时掌握资金使用、项目建设进度、运营管理的情况，实现对专项债券项目全周期常态化风险监控。对照专项债券项目支持领域，避免出现禁止类清单项目。压实各方责任，按照债券资金“谁使用、谁管理、谁负责”原则，严格落实专项债券发行使用主体责任。

有效防范政府法定债务风险。坚持举债与偿债能力相匹配，合理编制专项债项目年度收支平衡方案，科学确定专项债发行期限。对棚户区改造项目发行5年期专项债，对运营期限较长的基础设施项目发行15年、20年的长期专项债券，确保落实专项债券偿债资金来源。严格执行政府债务风险防范预警机制，落实不新增隐性债务、不触碰政策红线的要求。加强与上级主管部门的沟通协调，做大可用财力，定期评估债务率、偿债率等关键风险指标，保持在合理区间，防范系统性金融风险底线，营造良好的金融环境和稳定的发展规划。

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