2017年1月11日，国家发改委印发《西部大开发“十三五”规划》,明确西部地区将打造百座特色小城镇，其中陕西就有10个特色小镇入选。2017年7月27日，住建部第二批276个全国特色小镇名单公布，陕西又有9个小镇入选，加上第一批入选的特色小镇，陕西目前拥有共14个国家级特色小镇。2017年2月24日，陕西省发改委出台《加快发展特色小镇的实施意见》，其中提到陕西省力争通过3—5年的时间，培育创建100个空间布局合理、产业特色鲜明、体制机制灵活、生态环境优美、公共服务完善的特色小镇。

陕西省特色小镇建设势头强劲，但繁荣之下，鱼龙混杂，良莠不齐，不少小镇刚刚起步就凸显出类型单一化严重，发展活力不足，配套产业滞后，人口集聚能力较低等问题。

陕西省特色小镇存在的问题

——特色小镇功能单一，创新发展活力不足。陕西的特色小镇多以文化旅游为特色方向，在14个国家级特色小镇中，以文化旅游为主导特色的小镇至少有9个，例如西安蓝田汤峪镇、铜川耀州照金镇、汉中宁强青木川镇、宝鸡扶风法门镇、汉中勉县武侯镇等，都是以自然资源为基础的旅游小镇，小镇主要以发展休闲旅游产业和民俗文化产业为主，一般以景区+小镇为主要经营模式，一不留神小镇就成为陕西小吃扎堆的高配版农家乐，节假日里来特色小镇的游人如织，一旦游客退去，小镇又变为门可罗雀的“空镇”。由于特色小镇缺乏其他配套产业的发展支撑，导致小镇功能单一化严重，区域内创新发展的活力不足。

——小镇特色不足，存在同质化竞争。特色产业是支撑特色小镇发展的重要保障，也是特色小镇存在的根基。但是随着一些较有名气的特色小镇示范效应增强，许多新建小镇便不顾自身条件的模仿复制，形成形态雷同、内容重复的小镇。例如一些小镇效仿礼泉袁家村、兴平马嵬驿的发展模式，以为兴建一批具有关中特色的门楼牌坊，打造一条美食民俗文化街区就是特色小镇，从而使小镇建设缺乏产业基础、内容雷同度高、特色不明显，区域内存在一定程度的同质化竞争。而造成这种问题的原因其实这是对本地资源禀赋、特色产业、文化遗存等优势资源的认识不足，不愿意深度挖掘与自身优势特色相适应的发展模式，这种在发展模式上简单模仿、生搬硬套，看似学习了“成功者”的经验，规避了创新所带来的风险，实际上是脱离实际的缘木求鱼，既浪费了大量的建设资金，也会错失宝贵的发展机遇。

秦岭深处的陕西省留坝县有一座历史悠久的古镇——留侯镇    

——房地产热扰乱特色小镇发展规律，投资主体的开发目的存在偏差。在房地产业持续高热的背景之下，许多投资主体愿意把资金投入房地产行业，因此存在借助“特色小镇”平台“拿钱拿地”的趋势。一些房地产企业和政府签订合作建设特色小镇，但往往在享受了政策优惠、贴息贷款、用地倾斜之后，只愿意建设商品房住宅小区，而并没有对小镇从产业、文化、小镇特色功能等方面进行系统性的投资开发，这种产业和功能脱离实际、盲目追求短期效益、缺乏全局性的开发往往使特色小镇的难以持续发展，仅仅开发房地产而缺乏其他支撑的产业也使小城镇难以自洽，最终沦为卧城。

推动特色小镇健康发展建议

而产生这些问题的主要原因就是在建设特色小镇过程中少了“城”的精髓。对此，不得不引发特色小镇热背后的冷思考。何所谓“城”，我们最普通的理解是以人口聚集为特征，同时具备一定经济活动的地理区域，一般包括了住宅区、工业区和商业区等功能片区。国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心副主任沈迟认为，在新型城镇化的框架之下，特色小镇与城市群的发展有相通之处，背后的一个逻辑仍然是充足的就业吸引人口。这就意味着特色小镇的发展必须要注重两个要点，一方面是对人口的吸引能力，即特色小镇要能承担城镇化过程中对人口的集聚功能；另一方面相关产业发展和配套服务要完善，即特色小镇要有一定工商业基础，同时医疗、教育等配套产业要一并跟进。总而言之，就是要叠加“城”的多种功能，具体说来有以下几点：

——特色小镇要成为产业集聚之城。特色小镇要以特色产业为抓手，通过产业集聚和产业升级，推动城镇建设与发展。特色小镇不仅要不断壮大自身优势和特色产业，也要吸引和培育和自身发展相配套的相关产业，形成了核心产业集群，从而使小镇能够具备吸引人口并提供就业的能力，为人的集聚提供条件。对于陕西省而言，特色小镇多以文化旅游、休闲康体等为主导产业，除此之外，也可依托省内现有的工业基础和科技资源，打造特色工业小镇、软件信息小镇、创新创业小镇等，通过产业集聚的发展模式为小镇注入更多活力和魅力。

——特色小镇要成为人口吸纳之城。人口是维持城镇基本功能、进一步发挥城镇特色的基础，特色小镇建设作为一个城镇化过程，不仅要有产业集聚，还需要进一步实现人口的集聚。这就需要特色小镇必须通过壮大特色产业创造出更多的就业岗位，通过提升城镇品质增强自身的吸引力，当小镇具备较强的就业吸纳能力后，不仅可以吸引区域外人口落户安家，也能成为农村人口就近城镇化的重要场所，只有拥有一定人口基础，特色小镇才能保持持久的生命力。特别是在陕西省较为贫困的地区，特色小镇还可以与易地扶贫搬迁工程相结合，为陕西省未来五年易地扶贫搬迁66万户235万人提供空间载体和安置保障，通过创造各类就业岗位实现安置人口与扶贫帮困相结合，实现特色小镇与周边区域的协调发展。

——特色小镇要成为内部自洽之城。许多文旅特色的小镇过度依赖旅游人口发展当地经济，而一旦旅游热度消退，就可能沦为空城，也有不少大城市周边的特色小镇，以开发房地产为主导，只能成以居住为主的“睡城”或“卧城”。这种需要外部进行人口“输血”或只能提供部分功能的小镇因为缺乏综合开发，无法实现内部自洽，存在较大的风险。因此，特色小镇除了发展特色产业，安置人口居住外，还要配套发展相关的生产性服务业，生活性服务业，以及医疗、教育、交通运输等产业，不断完善城镇功能，提升公共服务水平，使特色小镇真正成为宜居宜业的魅力之城。

——特色小镇要成为“产城人文”四位一体之城。陕西省的特色小镇目前已形成科技创新类、旅游文化类、健康养生类、现代农业类、商贸物流类等十类特色小镇，在特色小镇建设方面不仅要有旅游景区、产业园区、商贸区等特定功能区，同时也要以“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念引领下，因地制宜，进行科学有序的规划，不断挖掘产业特色、人文底蕴和生态禀赋资源和优势，真正建设一批 “产、城、人、文”四位一体并深度融合的特色小镇，只有小镇有“产、城、人、文”的特色，特色小镇才能无可取代并具有真正意义上的长久的生命力。

——特色小镇建设需要体制机制的创新来支撑。由于每一个地方的都有自身的独特性，因此特色小镇的建设，也不能简单复制浙江模式，必须因地制宜积极探索实践，不断创新完善适合陕西省的特色小镇发展模式。坚持规划先行、多规融合，突出规划的前瞻性和协调性，聘请专业机构共同编制小镇概念性规划、产业发展专项规划、核心区设计规划等。特色小镇可按照“政府引导、企业主体、市场化运作”的原则，创新融资方式，探索产业基金、股权众筹、公私合营（PPP）模式等多种融资路径，引入社会资本，推动陕西省特色小镇建设。

陕西省特色小镇发展基础良好，应借着政策的东风，以创新为手段，做好小镇特色产业和相关配套产业的发展，使陕西特色小镇成为推进西部新型城镇化、促进大中小城市和小城镇协调发展的纽带，进而成为陕西区域经济发展的新引擎。

陕西省发展和改革研究中心 叶珊珊