“两项改革”催生治理效能释放

 来自四川省旺苍县东河镇的实践与探索

“两项改革”（指镇、村建制调整改革——编者注）是近年来四川省主动开展的涉及面广、关注度高、影响深远的基础性改革，是四川省立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的重要举措。目前，两项改革“前半篇”文章基本完成，“后半篇”文章备受关注。针对基层治理的重要领域和关键问题，我们带着统筹推进城乡治理的基层定位、基层难题、基层作为、基层思考等一系列问题，赴乡村治理现代化试点乡镇广元旺苍县东河镇进行调研，发现试点乡镇积极探索，大胆创新，迅速拓宽了治理资源下沉渠道，有力发挥了有效治理牵引作用，初步构建了新型工农城乡关系，切实历练了干部队伍治理本领，蓄积了高质量发展的动能和实现现代化目标的势能。

东河镇的实践探索

——党建引领，强化基层党组织统合力。乡村治理现代化是新时期巩固党的执政地位、夯实基层基础的重要举措。东河镇在探索实践中坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，强化党建引领。

一是打破行政区划界限推进党建区块统合化、小区堡垒化、楼栋小组化，更好实现向外延展、向下扎根。试点以来，在12个社区建立社区“大党委”，在8个小区新组建党支部，下设楼栋党小组110个，形成“社区大党委+小区党支部+楼栋（院落）党小组”的基层党组织架构，强化了党组织引领社会各项治理功能。

二是通过与社区共建单位、辖区单位和下沉部门签订《党建共建契约书》，开展结对共建，构建“社区大党委+驻区单位党组织”的组织体系，强化党委决策统管力度、提高党委治理工作效率。

三是推行“兼职委员制”，实行社区党组织、驻区单位党组织、非公经济和社会组织党组织兼职委员（兼职副书记）双向、多向互派互任，变“单轨运行”为“交叉联动”。同时，采取村（社区）干部直接与每家每户零距离协商议事的扁平化治理方式，构建“楼栋长+单元长+居民”的内部治理结构，建立党组织和群众之间制度化、多渠道的经常性联系。

——焦点聚合，突出试点示范力。东河镇着力从扁平化、网格化、精准化和集约化等四个方面推进乡村治理体系和治理能力现代化。

一是充分利用现代科技尤其是信息技术优势，着力推进扁平化治理。试点以来，通过探索做活常规信息群与创新临时事务信息群相协调的方式，积极防止信息熵，做到治理清简有序、决策高效快捷。

二是深入挖掘网格化治理红利，分层次推进网格治理效能。东河镇按照“全域覆盖、无缝链接，规模适度、边界清晰，因地制宜、便于服务”原则，推进“一体化联动、网格化治理”。按照网格分层设、队伍分层建、责任分层担方式运行网格系统。其中，网格分层设是指全镇建大、中、小和专属网四层网格，全镇25个村（社区）共25个大网格、165个中网格、110个小网格、27个专属网格，形成纵横到边、上下贯通的全域覆盖治理体系。队伍分层建是指网格层级与网格员层级匹配，大中小网格员各有标准、责任明确、协调有序、监管严格、保护有力，做到每格配员、格中定员、员户直联，形成“三长共治”格局。责任分层担是指按照网格管理事项清单和网格员履职清单，对网格员进行培训、补贴、考核、管理。

三是聚焦现实痛点难点堵点问题，精准靶向清扫治理障碍。试点重点解决人才难留困境、小区矛盾瓶颈、人口流动难题。在留住人才方面，紧抓脱贫攻坚衔接乡村振兴有利时机，以产业振兴、项目支撑、定向培养等方式共回引技能型、治理型农民工630人，递进培养乡村治理后备干部35名。在解决小区矛盾瓶颈方面，通过夯实党的建设、构建“小区党支部+业主委员会+物业公司”三方联席会议机制等方式，有效解决民生事项72件，调处纠纷43件。在解决流动人口难题方面，通过服务前移——适时成立非户籍人口管理服务站和“流动人口之家”、主动下沉——全覆盖入户动态掌握流动人口状况、赋能赋权——开展非户籍人口就业创业培训和积极引导非户籍人口参与社区治理等方式，有效增强了基层服务能力、提升了流动人口社区归属感。

四是推行多要素整合提升基层治理集成化水平。充分利用现代化信息手段，大力推进现代化指挥平台建设，如建成多功能综合指挥调度体系。着力整合要素深化“一核三治”，在党组织领导下，推动法律顾问、乡贤、村规民约、文明村镇创建等要素在社会治理中的角色归位。推行服务方式集成化，实施基层服务设施亲民化改造和“补短板”达标工程，做优做实7个社区党群服务中心统筹布局、提档升级，推行“一枚印章管审批（服务）”实现行政审批、政务服务集中化，构建标准“两站”（便民服务代办站、综治工作站），在全镇12个社区全覆盖推行“三线一点”工作法，推行“中午错时、双休延时、预约服务”等便民利民为民办实事的工作方式，基本实现资源、服务、管理沉到基层，村（社区）服务功能实化、强化、便捷化。

——布局调优，增强基层服务力。乡村治理现代化试点需要探索构建新型工农城乡关系。东河镇从优化资源配置入手，向基层放权赋能，在便捷服务上求质问效、在城乡协调互补上做多做活。

一是盘活用好公有资产。首先，在两项改革“前半篇”文章中，将原柳溪乡梨花村、前进村和黄洋镇通溪村所属行政区域划归东河镇管辖，确保村村都有集体经济。其次，按行业类别、产能、市场化程度等指标对集体经济进行摸底。再次，充分利用区域“十四五”规划关键期，探索制定各村集体经济激活方案。

二是用好机构编制资源。东河镇通过“两项改革”尽最大可能配齐编制数量、调优编制格局，为基层一线配够人、放够权、输够血。通过抽上补下、借上带下、控上挪下等方式，实现基层事情有人办。

三是优化整合公共服务。东河镇在两项改革“后半篇”文章中，着力将经过优化布局的便民服务点建强，拓展公共服务覆盖面和延伸半径。具体而言，利于线上办理的事项强化教育培训和技术指导，必须线下办理的事项扩大和规范代办模式，大力探索内部协调机制，迅速补齐数字政务短板。着力解决公共服务资源布局难题，在教育、医疗、养老等领域按需突破行政区划界限，进一步提高了资源配置和使用效益，例如，在全镇范围内构建起四年级前1公里就学圈。

四是创新城乡融通方式。以激发基层创新创造为抓手，推动实现工农互促、城乡互补、共同繁荣。例如，通过现实版QQ农场、集中安置点民宿化等方式，大规模激活乡村旅游业态、大规模实现乡村高质量就业，提升了乡村土地的经营附加值，创新实现了农民增收。

——人才统筹，提高整体生产力。建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体是乡村治理现代化应有之义。人才是治理的关键，是高质量发展的重要基础。东河镇通过人才统筹提高生产力，通过发展解决治理难题。

一是东西部协作培养一批。东河镇在东西部协作推进精准扶贫农业产业项目中，统筹培养了大批乡村治理和致富能人。例如，通过仙居杨梅、仙居鸡等项目培养了一批懂技术、扎根乡土的新型农民，逐渐成为乡村治理骨干力量。

二是乡土人才超市链接一批。东河镇创新打造乡土人才超市平台，制定《乡土人才管理制度》，为农村种养能手、民间艺人、能工巧匠等链接资源，提供适销对路的就业机会。

三是通过集中安置发现一批。在推进乡村治理现代化实践中，尤其是易地扶贫搬迁集中安置治理中，东河镇发现和涌现出一批安居、致富、领路人才。例如，凤阳村不仅探索出乡村旅游和民宿等新生产模式，还成立了村级乡村旅游协会，帮助更多的地方脱贫致富。

——干部锤炼，提升队伍战斗力。乡村治理现代化能否实现，主要取决于干部队伍整体的战斗力。东河镇探索村干部全链条“选、育、用、管”制度，取得了一定成效。

一是选好配强、能上能下。东河镇在“两项改革”中坚持以基层担当为改革动力，选优配强了乡镇领导班子和村“两委”成员，大规模调整了五峰村等村（社区）班子成员，畅通了能上能下渠道，着力打造聚焦乡村治理现代化的基层干部队伍。

二是严管厚爱、激励约束。东河镇大力推进以谈促廉、以评促改的干部党性锻炼行动，经常性开展乡镇领导班子与村社干部谈心谈话，突出抓好廉政教育谈话。提高基层干部群体“免疫力”。强化抓村社干部年终集中测评、党员群众评议、干部自身评议，测评直面问题、立行立改。

三是传习造育、躬身实践。能动发挥县级领导联系乡镇村社效能，切实实现县级领导现代化治理能力向下传递、向末端传递、向一线传递，促进村社干部服务能力、治理能力提升。

四是提升能力、一员多用。东河镇在两项改革“后半篇”文章中，以狠抓治理能力提升为途径，大力倡导能者有为有位有发展，培养出不少乡村治理的多面手。例如，红垭村等村从返乡农民工中培育出村党支部书记，成为有城市视野、乡土气息的乡村治理人才。

几点建议

东河镇推进乡村治理现代化的积极探索，在广、旺、巴、南等秦巴革命老区产生了积极的反响，不少经验起到了示范带头作用。但是，东河镇作为起步较晚的基层，在新时代高位推进高质量发展中仍面临人才缺乏、资源有限、社会力量参与不足等治理和发展短板。为进一步释放“两项改革”治理效能，为全省推进城乡基层治理制度创新和能力建设提供样本，我们提出四点建议，供决策参考。

一是进一步推进和提炼总结东河实践经验。东河镇是红色文化代表区域、三线建设重要点位，有必要对红色革命文化和现代工业文化进行高位深度总结提炼，进一步释放“两项改革”在同类型区域的治理效能。

二是进一步创新村级集体经济管理模式。建议试点供销社与村集体经济组织建立保护性股权结构，供销社对合作社进行业务发展指导；为巩固脱贫攻坚成果，在农产品销售方面推动建立由市场价格作为参考的协商式定价模式。

三是进一步织密升级县域交通网。建议根据地质勘察结果和县域产业布局织密交通网，在“十四五”规划中推动有条件乡镇承接县城疏散的现代化功能，着力提升县域整体现代化水平。

四是进一步推动大中城市社会组织向县城有序推广项目，形成城乡融合发展的乡村治理新格局。推动建立健全区域性社会组织孵化中心，着力孵化县域社会组织，重点承接市场化民生服务项目。

  四川省社会科学院 杨华军 廖冲绪

（作者廖冲绪系四川省社会科学院社会学研究所所长、研究员，杨华军系四川省社会科学院社会学研究所副研究员）