乡镇连片治理的绵阳实践

以绵阳市三台县农村综合改革试验区为例

　　党的十八届三中全会以来，中央相继出台系列涉及农村改革、转变农业发展方式的指导意见和试点方案，稳步推进农村改革和农业发展方式转变。为破解“三农”发展难题，全面建成小康社会、建设幸福美丽和谐绵阳，绵阳市委六届八次全会作出部署，在三台县南部丘区设立农村综合改革试验试点示范区（综改区），开展全市农村综合改革试验工作。综改区覆盖三台南部片区16个乡镇533平方公里，分为核心区、辐射区和带动区。2015年6月，市委六届九次全会再次强调综改区建设对绵阳深化农村改革和加快推进丘区扶贫攻坚的重要地位，明确将扶贫攻坚作为综改区工作的主攻方向，将建设农村改革先行区作为工作抓手，将打造基层党建样板区作为工作保障。

治理工作形势严峻

　　——区位和资源条件不利。综改区地理位置偏远，位于三台县最南端，距县城50公里左右，地处三市（绵阳、遂宁、德阳）四县（三台、大英、射洪、中江）交界；属于川中深丘地区，山高沟狭，土多田少，人均耕地0.73亩，台地面积占比75%以上。

　　——基础设施滞后。道路通行能力差，从县城到综改区覆盖乡镇车程超过一小时，村社道路硬化率仅为39%；水利设施建设投入严重不足，山坪塘数量少且严重老化，硬化率仅为5%，农毛渠硬化率仅为8.4%，季节性缺水问题突出，产业发展需求的农村电网、宽带工程亟须实施。

　　——公共服务欠缺。综改区覆盖的16个乡镇仅有各类学校33所，现代教育设施缺乏，教育水平较低；医疗院所站18家，医疗设施严重不足，村卫生室尚未实现“一村一室”标准，看病难的问题普遍存在；农村孤寡老人和留守儿童缺乏专门机构管理与关爱。

　　——人居环境较差。 乡村自建土坯房（含危房）有4377户，占农房总数的28.8%；入户路硬化率、小集中供水受益人口均不足10%；环境治理设施设备匮乏，固体废弃物和水污染严重。

　　——农民增收乏力。当地农民以独家独户的方式从事传统种植业和养殖业，产业无规模、无特色、无优势。青壮年劳动力外出务工成为家庭主要收入来源，外出务工人数占劳动力71%以上，务工收入占总收入75.8%，除此之外，基本没有经济收入来源。

　　——群众观念保守求稳。长期封闭传统的劳作方式促使当地群众本能地抵制新观念、新事物，对于政府扶持推动的产业项目持怀疑或是观望态度，从众心理强。因为自身抗风险能力较弱，偏执地将市场经济模式可能存在的潜在风险人为扩大，创新能力差。

治理工作扎实推进

　　——组建机构，加强引领。为加快推进综改区建设，绵阳市委、市政府成立综改区领导小组及前线指挥部。绵阳市委六届九次全会以后，将新成立的绵阳市丘区农村扶贫攻坚示范区前线指挥部与绵阳市农村综合改革试验区前线指挥部合署办公，即“两块牌子，一套人马”。将44个涉及综改区建设的县级部门（单位）列为成员单位，下设综合协调、基础设施、产业发展和社会党建4个办公室，由县委农办、发改局、农业局、组织部党建办领导担任各办公室负责人。组织机构是开展综改区各项工作的主心骨，其组建、调整及完善，为推动综改区各项工作有序有效开展起到重要的引领作用。

　　——连片治理，梯次推进。综改区按照“全域规划、分步实施、成片推进”思路，编制完成了综改区总体规划和道路交通、农田水利、产业发展等专项规划，以及11个镇乡的总规和控规。把破除基础设施发展瓶颈放在首要位置，用规划引领项目布局，用项目带动资金整合。把产业培育和发展作为综改区建设工作主线，坚持“输血造血”并重。把电子商务进农村作为综改区现代农业转型升级突破口，坚持走“互联网+现代农业”发展新模式。把配套改革作为综改区发展的内生动力和活力源泉。在有序开展农村土地承包经营权等“七权同确”的基础上，重点推进新型经营主体培育、农村金融创新、产业结构转变、基层组织建设等方面改革。把民生改善作为综改区建设最大成效，把群众满意作为最终标准。在实际工作中，充分考虑核心区、带动区和辐射区的实际状况和综改区拥有的各类资源，采取梯次推进方式，比如在2015年启动“1+5+4”（1个重点镇、5个幸福美丽新村、2个新村聚居点和2个产业示范园重点区域）和2016年“一轴一环、三镇乡、六个重点村”重点建设区域，示范带动综改区核心区100平方公里整体发展。

　　——政府牵线，产业先行。针对综改区资源禀赋差、环境设施差、人居环境差、增收渠道窄、公共服务水平低、群众观念保守求稳的客观实际，指挥部决定打破传统的独家独户生产方式，引领农业生产走职业化发展道路。 第一，制定规划、解决群众发展方向问题。一是广泛外出学习调研，寻找适合本地发展的产业；二是与省市农科院合作，因地制宜制定产业发展规划。第二，突出重点、解决群众发展需求问题。一是采用三种主要途径解决缺资金问题。包括建立资金互助合作社；争取金融机构贷款合作；制定综改区项目推进办法。二是解决缺技术问题。开展技术培训，除了外出培训考察学习，同时又将相关专家邀请到综改区开展专题培训，比如粮油专题培训、畜牧专题培训等等。开展院县（区）合作，邀请市农科院专家到综改区开展培训和调研座谈。第三，解决缺市场问题。重点通过引进企业解决市场问题，也通过一些专业合作社带动当地农民发展产业。第四，利益联结、解决群众发展收益问题。一是“7111”利益分配模式。采取“政府引导、合作社牵头、农户入股、企业建设”模式，收益分成入社农户、专业合作社、集体经济、公司按照7：1：1：1比例分成。二是“土地入股利益分成”模式。由群众以土地入股，并成立专业合作社，由公司免费提供种苗、技术，收益分成按照入股农户、企业、合作社7:2:1比例分成。三是“政府投入股份量化分成”模式。将政府投入资金股份量化到户到人，由公司拿出利益收入的30%进行收益分成，其中，22%用于参股群众分成，5%用于贫困户分成，3%作为集体收益。

　　——制度创新，激发活力。体制机制在工作中发挥着规范以及导向的作用，良好的制度能够催生工作的生机和活力。《绵阳市农村综合改革发展试验区建设项目推进办法》第五条规定，整合中央、省级涉农项目资金，市、县财政资金和对口帮扶资金，用于综改区项目建设。要发动群众筹资筹劳，投入综改区各项建设。指挥部根据总体规划和专项规划，优先向群众积极性高、基层组织能力强的区域安排项目和资金。第六条规定，建设项目符合综改区总体规划和专项规划，在充分征求群众意见的基础上，由村委会申报，镇乡和县级有关部门审核，指挥部审批同意，方可列入补助范围。项目建成并经县级部门和指挥部验收后，按规定标准给予补助。同时，综改区提出要建立和完善村民“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”的体制机制，推行基层民主自治。从村务公开、筹凑资金的使用以及工程质量等方面提出监督管理条例。以上这些内容有力有效地激发和调动综改区覆盖乡镇老百姓的积极性。  

治理成效显著

　　综改区在2015年度共实施项目74个，总投资3.72亿元（其中：中央预算内投资7276万元，省预算内投资6328万元，市级资金3122万元，县级资金7997万元，群众自筹12492万元）。2016年度计划统筹整合建设的36个项目，截至9月份已开工建设14个。自综改区成立以来，修建完成16.4公里县乡道路、350公里村社道路，建成2个新村聚居点，完成335户农村危旧房屋改造和390余户人居环境提升，成功引进各类企业10家，规模流转土地8000余亩，新发展农业经营主体91个，2481人实现脱贫解困。2015年，实现人均可支配收入增长13.5%，高于全县平均水平4.3个百分点，乡村面貌焕然一新、发展活力加速迸发，呈现出精准脱贫与区域发展融合互动良好态势。

　　按照“全域规划、分步实施、成片推进”的工作思路，启动了2015年“1+5+4”（1个重点镇、5个幸福美丽新村、2个新村聚居点和2个产业示范园重点区域）和2016年“一轴一环、三镇乡、六个重点村”重点建设区域，完成首批335户土坯房改造和390余户人居环境提升，按照“小规模、组团式、生态化、微田园”模式，建成2个新村聚居点。示范带动综改区核心区100平方公里整体发展。同时在基础设施建设、农村配套改革、民生工程提升以及夯实党建群众基础方面取得良好效果。尤其是基层党组织的政治功能和服务功能得到有效增强，服务脱贫、服务发展、服务创业的能力明显提升，党员身份意识和先锋模范作用发挥明显增强。

　　目前，绵阳市综改区已实现“一年大变样”的目标，各项工作正在如火如荼地积极推进，其效果也将在后期逐步显现。特别是综改区充分发挥党委政府的引领作用，直面现实、智慧作为、勇于创新，不断探索乡镇连片治理的本土经验，工作成效显著。总而言之，综改区在探索丘区农村乡镇综合治理、农业产业现代化升级、精准扶贫等方面提供了可供参考的样板案例，具有借鉴推广价值。

（作者：刘亚娟 职务：四川省绵阳市委党校副教授）