农村宅基地“三权分置”思考

以浙江省台州市为例

2015年，国家启动农村土地制度改革试点。2018年2月，党中央、国务院发布1号文件，明确提出“要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，即落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。目前来看，试点地区已取得一定的经验和成果，但大范围的推广应用还没开始，广大未试点地区的宅基地“三权分置”工作仍待于推进。浙江省台州市未被列入国家试点，宅基地“三权分置”属于自发性探索，如何有效地开展该项工作值得思考。

台州宅基地及农房基本情况

据调研统计，台州全市共有宅基地171.8万宗，村庄用地总面积52883.62万平方米，户均用地面积375.78平方米，人均用地面积103.27平方米。全市宅基地已登记发证农户数113.30万户，约占符合登记条件总数的93.08%。

台州市农村在2009年逐步开展村庄规划编制，2012年基本完成。据统计，宅基地违法违章情况占比较高，存在违法或违章建设的户数占总数的85%以上，绝大多数进村道路、文化礼堂、村办公楼等都未履行报批手续；房前屋后违法建设和超层建设现象尤为普遍。

台州宅基地疑难问题

——宅基地集体所有权权能虚位。在宅基地管理过程中，集体组织管理的主人翁意识不够，在村规划编制、宅基地使用方式等占用、使用权方面缺位失位现象较为严重；在宅基地分配和调整、收回、流转、有偿使用、违法用地处理等处分权、收益权权益体现不明显，集体组织没有动力去主动管理。

——宅基地退出和收回机制未建立，村庄只增不减。村集体经济组织作为宅基地所有权人，在宅基地管理过程中主人翁意识不够，全市“应拆未拆”老屋和闲置宅基地较多。据统计，全市现有闲置宅基地共计80448宗，面积464.14万平方米，约占总数的4.68%。2013年-2017年，全市农村常住人口下降了30多万，而村庄总面积和人均面积逐年上升。

——存在一定数量的私下流转现象。据统计，台州全市闲置宅基地以出租、合作、联营等方式已流转2.15万宗。部分用于出租居住的，主要是城乡结合部多余住宅对外出租；部分用于乡村旅游的，主要是依托温岭石塘、仙居神仙居、天台国清寺等旅游景点，村民自办或集中联办形成旅游、住宿、餐饮特色点；少量用于小手工制作、农副产品加工、工业等。

——农户对宅基地及农房的财产权益得不到明显体现。自2009年出台台州市农房抵押的文件开展农房抵押工作以来，全市共办理948宗农房抵押登记，抵押金额为55407.77万元。抵押的总数少，抵押价值低，造成了抵押权利双方都不愿意抵押农房的现状。

思考与建议

——赋予集体经济组织更多权能。集体土地是集体经济组织的重要财产，落实集体土地所有权，核心是明确处分权和收益权。处分权方面，一是增加集体经济组织对村庄用地规划的话语权；二是强化集体经济组织收回宅基地的权利，对违法用地、违章建筑、长期闲置以及资格权灭失的，赋予集体经济组织及时纠正和有条件调整、收回的权能；三是增强集体经济组织在宅基地再分配，以及宅基地建房涉及新增建设用地指标统筹安排方面的权能；四是赋予集体经济组织在宅基地流转、征收时行使民主协商和决策监督的权能。

——建立宅基地自愿有偿退出机制。一是引导机制。在宅基地有偿退出政策的推行过程中，做好多方面的引导工作。现实引导，用周边看得见、摸得着的案例，消除农民对于政策的陌生感与抗拒感，令农民心中“有谱”。二是激励机制。通过多样化的激励方式满足农民的合理需求，土地发展权激励，通过将农民纳入宅基地的增值收益分配，弥补退出农户的土地权益；提供安逸舒适的安置房，为农民宅基地置换提供可靠保障。三是压力机制。加强规划管控，划定“立改套”范围，遏制宅基地无序扩张。发挥市场机制，对宅基地面积超标与一户多宅的农户实行处罚和有偿使用。四是多渠道的资金筹集。对于经济较发达、区位较好的地区，可通过适当的项目引进筹措资金；对于发展状况一般的地区，可通过土地综合整治后的指标交易筹措资金。

——探索多渠道、市场化的宅基地权能实现途径。建议在保障农民利益不受损、农民住有所居的前提下，支持各地探索农村集体经济组织和农户盘活利用闲置农房和宅基地、增加农民财产收益的有效方式和途径。通过产权转让、权益转化、土地整治、转换入市等方式，尝试多渠道的宅基地权能转换途径，显化宅基地财产权。

——强化农民权益保护。在“三权分置”的探索实践过程中，无论是盘活利用宅基地还是宅基地自愿有偿退出，都要以维护农民的利益为首要。完善宅基地增值收益分配制度，考虑农民的应得利益。宅基地增值收益的分配可以对农民进行一次性货币补偿，也可通过股份合作社配股，以分红的形式发给农民。分区域差别化的退出补偿标准设计，设置差别化的宅基地退出补偿方式与标准，遵循农民意愿为先的原则。补偿标准方面，将退出农户的房产合法状况、集体成员资格等情况纳入考虑。

浙江省台州市不动产登记服务中心 周芳芳