[摘要]  产业兴旺是实施乡村振兴战略的基础和关键，然而，当前农村市场建设用地供应不足已成为制约乡村产业振兴发展最为突出的瓶颈。确保农村产业经济发展所需建设用地的基本供应，已成为各级政府尤其是基层政府亟须解决的问题。本文以成都市郫都区唐昌街道横山村集体经营性建设用地拟在成都农村产权交易所挂牌入市为案例，深入剖析集体经营性建设用地入市对乡村产业发展带来的影响。

[关键词]  集体经营性建设用地；乡村振兴；产业发展；点状供地

[作者单位] 西南财经大学

产业兴旺是实施乡村振兴战略的经济保障和发展基础。2018年10月，成都市发布《成都市乡村振兴战略规划（2018—2022年）》明确乡村产业发展方向，“以农业现代化为抓手，推动农业与商贸、文化、创意、旅游、康养、体育等产业融合发展，充分挖掘农业附加功能，拓展农业增值空间。”笔者到成都市郫都区唐昌街道横山村调研发现，制约乡村商贸、文旅产业发展的最大瓶颈，集中体现在集体经营性建设用地供给不足。虽然成都市在2008年发布了《成都市农村集体建设用地使用权流转管理暂行办法》，同时在《成都市乡村振兴战略规划（2018—2022年）》中提出统筹城乡国土空间开发，构建全域乡村振兴空间格局，但各地方政府在实施层面仍然束手束脚，在试点区域内推行集体经营性建设用地入市，造成市场上的集体经营性建设用地数量较少，建设用地价格居高不下，从而致使各区县招商引资的生产要素保障缺乏足够优势，难以实现预期目标。

村集体地块“点状供地”入市交易

——整理原土地地块实现节余指标253亩。成都市自2003年起在全国率先探索城乡统筹、城乡融合的路径，按照“因地制宜、农民自愿、依法有偿、稳步推进”原则，规划建设城镇和农村新型社区，有组织、分层次地引导农民向城镇和二三产业转移。横山村于2008年汶川地震后按要求进行了一轮土地整理，450户农户、1318人被集中安置，共整理538亩宅基地，其中285亩用于安置小区建设，节余指标253亩。依照现有“三调”数据，可将节余的253亩指标落于本村的有条件建设区，从而形成集体经营性建设用地挂牌上市。

——差异化分类“点状供地”入市交易。目前成都市各区域的集体经营性建设用地挂牌单价受经济发展水平、交通、社会文化等多种因素影响，单价各不相同，如天府新区单价约280万元/亩、大邑县约50万元/亩、双流区约100万元/亩、郫都区约110万元/亩、龙泉驿区约150万元/亩（以上土地单价数据截至2021年12月）。

横山村党委通过建立农村荒废闲散土地、空置房屋盘活利用台账和盘活利用数据库，在清产核资的基础上，积极组织村民开展环境整治，实施闲置办公用房和院落围墙改造提升、绿化美化行动等工程，改变了区域荒废状况，为实现土地集约化利用打下基础。横山村村集体经济组织拟将地块划分为多种类型“点状供地”入市交易，目前“点状供地”在市场上的亩均单价较高、交易较为灵活、意向购买参与人较多，带活了区域土地市场。当前成都余氏东风物流有限公司在横山村意向摘牌5块集体经营性建设用地，面积最小地块约0.77亩，最大地块约2.1亩，共计8.6亩；拟挂牌单价最高120万元/亩，最低90万元/亩；余氏东风取得该“点状”地块后，用于民宿、餐饮、亲子娱乐等文旅产业，预估本次出售集体经营性建设用地为村集体带来直接收益约1000万元，为当地村民创造约50个就业岗位。

集体经营性建设用地入市优势

——集体经营性建设用地入市村民大幅增收。横山村毗邻战旗村，与产业多元、人流聚集、IP丰富的全国乡村振兴示范村——战旗村相比，横山村资源优势并不突出。2019年横山村村民人均收入仅约2.6万元。为了发展村集体产业经济，村委会于2020年引入了“横山花湖”项目，该项目地处横山村4社，用地面积约100亩，由横山村村民委员会与成都蓝渡休闲度假有限公司合作开发。村委会将项目区占用的集体建设用地、改造后办公房、周边基础设施投入、林竹苗木等资产量化作价入股（占股27%），与企业合作开发农旅综合体，每年按股份比例分享收益，持续壮大集体经济。项目一期建成营业以来，月均营业额60余万元，解决村剩余劳动力50人。截至2021年底，横山村村民人均收入已达3.1万余元，年人均收入增长率高达19.23%。

——集体经营性建设用地入市盘活土地资源、优化产业结构、壮大集体经济。第一，有利于活化农村土地资源。新修改的《土地管理法》规定农村集体建设用地在符合规划、依法登记，并经2/3以上集体经济组织成员同意的情况下，可以通过出让、出租等方式交由农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用，同时使用者在取得农村集体建设用地之后还可以通过转让、互换、抵押的方式进行再次转让。集体经营性建设用地入市后，促进了土地市场的多元化发展，在城市建设用地价格居高不下的情形下，企业为了使得产品具有市场竞争力、产业发展具有成本优势，必定将生产场所向城郊外溢。当前，战旗村、横山村、平乐村等附近几个乡村，已吸引了大量的社会资本关注，其中平乐村于2021年11月挂牌的6.35亩集体经营性建设用地已被郫都区蜀都乡村振兴投资发展有限公司以109万元/亩的价格摘得，预计将为当地带来直接投资约3000万元。

第二，有利于农村产业结构升级。相较于国有建设用地，集体经营性建设用地的每亩挂牌单价更低，企业能节余更多的资金用于项目建设、管理运营和技术创新等，有利于产业的持续发展。同时，新颁布的《土地管理法》给予集体建设用地更多的资产流动性，一是村集体经济组织可以依托集体经营性建设用地独立发展产业经济。二是在法律允许的情况下将集体经营性建设用地向金融机构进行融资。三是将集体经营性建设用地使用权作价入股，与社会资本联合开发进行产业运营，通过土地增值收益、外部资金的注入和多种合作模式，乡村以传统第一产业为主的结构形态将逐步调整，结合本地特色优势，形成一二三产业联动，带动农民致富增收。同时，只要依法获取不动产权证，集体经营性建设用地可在银行进行抵押贷款，并且在二级市场上可以循环流转，在土地市场上表现出多元性、灵活性、流动性，为下一步产业的发展提供更多的资金。

第三，有利于壮大村集体经济组织。一是参照前文方式集体经营性建设用地使用权作价入股，通过多种方式与社会资本合作，带来区域产业经济、就业的长期效益。二是集体经营性建设用地直接入市交易，集体经济组织及其成员均可直接享有集体经营性建设用地入市带来的土地增值收益，带动农民收入的直接提升。三是有效激活农村土地资产价值，体现其金融属性，村集体从金融机构贷款推进农村的基础设施建设和公益事业发展，带动区域土地价值的提升，从而带动农村集体经济的发展形成良性经济循环。

农村建设用地市场化将缓解需求

在成渝地区双城经济圈建设加快推进的宏观背景下，成都市城市建设将迎来高质量发展，城市人口规模、产业规模将会持续壮大，这对土地的需求将更加迫切。农村建设用地市场化将缓解城市溢出产业用地需求与不足之间的矛盾，带动乡村产业的发展，更好地保护生态环境。因此，集体经营性建设用地入市优化了乡村产业结构、提升了乡村人居生活品质、缩小了城乡收入差距，为实现共同富裕的目标迈向坚实一步起到重要作用，同时将夯实成渝经济合作圈的发展基础，让成都市在乡村振兴战略中扛起“走在前列、做好示范”的大旗。（作者：何宏波）