我国农村信用社的商业化转型为新型农村合作金融组织提供了发展的历史机遇和舞台。源于农村的内生性需求与国家政策的密集推动，新型农村合作金融组织在农村信用社启动商业化改革之时便应运而生并蓬勃发展，但由于缺乏顶层设计并受制于政策执行偏差，新型农村合作金融组织经过短暂发展便陷入困境。如何找到症结所在，突破困境，促进我国新型农村合作金融组织健康发展，成为当下重要课题。

新型农村合作金融组织在农村信用社2003年新一轮深化改革之时萌芽，在政策的推动下迅速发展壮大。新型农村合作金融组织的产生与发展，一定程度上弥补了农村信用社商业化带来的不足，成了“三农”资金互济的有效渠道，部分解决了农村地区资金供给不足的问题。但整体而言，由于监管政策、经济环境以及自身经营等诸多内外因素的叠加影响，新型农村合作金融组织并没有得到健康有序发展。一度引起社会轰动的全国首家农村资金互助社——吉林省梨树县闫家村百信农村资金互助社，在经过长达7年的“休眠”后，于2021年11月末宣布解散。百信农村资金互助社的谢幕，宣告了我国农村合作金融组织的发展走入低谷，陷入了困境。

新型农村合作金融组织类别

根据监管主体或主管部门的不同，可以将新型农村合作金融组织划分为银行监管部门准入型、依托专业合作社型、政府扶贫型、供销社创办型、农民自办型5种类型。

银行监管部门准入型。此类组织由农民或农村小企业发起设立，银行业监督管理机构批准，实行民主管理，称为“农村资金互助社”。2006年末，原银监会发文鼓励此类组织发展，并于2007年印发了《农村资金互助社示范章程》。2007年3月，百信农村资金互助社开始营业，截至2012年6月，全国范围内获得批准的农村资金互助社共有49家。此后，由于不少地方的合作金融组织出现非法集资事件，原银监会因此暂停办理审批手续。

依托专业合作社型。此类组织由专业合作社内部成员以自愿方式入股设立，部分由农业部门审批。截至2009年末，全国除西藏以外的30个省（自治区、直辖市）有该类型的农村资金合作组织2.85万家，占当时全国资金互助组织总数的50.89%。此类资金互助组织又可分为三种情况，其中在专业合作社内部开展信用合作的占46.25%，依托专业合作社组建独立的信用合作组织的占比46.01%，由专业合作社与其他企业、个人共同组建的占比为7.74%。此类资金互助组织是2015年及以后中央一号文件重点强调发展的类型。

政府扶贫型。此类组织以财政部门的扶贫资金作为“互助资金”，在此基础上贫困村农民再以自有资金入股等方式设立，部分由民政部门审批。这一类资金互助组织是在特定时期，针对特定贫困区域的特定贫困群体采用的一种特殊扶贫方式。2006年5月，原国务院扶贫办和财政部联合出台了《关于开展建立“贫困村村级发展互助基金”试点工作的通知》（国开办发〔2006〕35号），在14个省（自治区）启动了试点工作。截至2009年末，该类新型农村合作金融组织有1.13万家。

供销社创办型。此类组织由供销社创办或领办。2012年9月，中华全国供销合作总社出台了《关于积极推进供销合作社系统开展农村金融服务的意见》（供销经字〔2012〕52号），提出“试点农村资金互助社并开展专业合作社内部资金互助”。随后，供销社系统进一步规范发展农村资金互助社，又将其他部分其他类型的农村资金互助社改制为供销社创办型，吸纳广大农民、种养大户、农村能人、农民合作社、涉农企业等为社员。供销社创办型农村资金互助社数量众多，但缺乏全国统一数据。

农民自办型。此类指上述几种情形外的由农民自发形成的资金互助组织，包括的范围较广，既有在产业合作的基础上设立的，也有以资金互助为主兼顾产业合作设立的。例如，安徽明光市潘村镇兴旺村9户农民自发组织成立“亲友互助会”，在民政部门登记为“兴旺农民资金互助合作社”。截至2009年末，该类农村信用合作组织约有1.62万家。

资金互助社的演变

我国的资金互助社虽然种类不同，数量众多，但因发展受到共同的宏观环境及相似的微观因素的影响和制约，其发展演变具有相似的特征。总体来说，资金互助社的发展历程可以划分为探索、规范发展、非规范发展三个阶段。

探索阶段（2004—2006年）。2004年，中央发布了一号文件，鼓励创建直接为“三农”服务的多种所有制金融组织。2005年，国务院发布了《关于深化经济体制改革的意见》（国发〔2005〕9号），要求探索发展新的农村资金互助社。2006年10月，国家出台了《中华人民共和国农民专业合作社法》，并于2007年12月修订，放宽了农村金融市场准入政策。同时期，原国务院扶贫办、财政部开始了贫困村村级资金互助社的试点工作。

规范发展阶段（2007—2012年）。原银监会于2007年1月出台了《农村资金互助社管理暂行规定》（银监发〔2007〕7号），于同年12 月发布了《中国银监会关于农村资金互助社监督管理的意见》（银监发〔2007〕90 号）。由于试点范围小，准入条件和监管内容严苛，资金互助社申请获批的机会非常少，2012年6月，原银监会决定暂停办理资金互助社的审批手续。

非规范发展阶段（2013年以来）。2013 年11月，党的十八届三中全会决议明确“允许合作社开展信用合作”；2014 年中央一号文件提出“推动社区性农民资金互助组织发展”；2015—2017年，中央一号文件将关注点放在合作社内部的资金互助上，要求先试点再扩大。但由于缺乏正规的审批和有效的监管，新成立的资金互助社质量不高，甚至出现了违规吸储和诈骗集资案件，不仅扰乱了农村金融市场秩序，违背了政策初衷，也损害了资金互助社的形象。

资金互助社的困境

管理不到位，注册登记比率低。人民银行2010年9月牵头开展的调查显示，在全国56000家资金互助社中，仅有11.89%在工商或民政部门登记注册。此外，有4823家尽管没有获得银监部门的审批，但在原工商部门进行了登记注册，占比8.6%；同时，有6769家在民政部门登记注册，占比12.08%；而没有在任何部门登记注册或备案的资金互助社则有42545家，占比75.97%。大部分资金互助社处于无法得到有效管理的“野蛮生长”状态。

监督不到位，潜在风险隐患大。2014年中央一号文件明确了资金互助社应坚持的原则，即社员制、封闭式、不对外吸储放贷、不支付固定利息。然而，从2010年9月人民银行牵头九部门的调研情况，以及2014年8月《中国银行业》杂志发布的《农村资金互助社十年》来看，这些标准并没有得到有效执行，数量庞大的资金互助社中有很大一部分机构以合法之名从事非法业务，包括非法集资、高利贷以及“山寨银行”等。

资金来源不足，难以满足发展需求。资金互助社的资金来源一般有三条途径：吸收社员存款、接受社会捐赠资金（包括财政注资和部门专项资金）以及向其他金融机构融资。然而，由于社会捐赠资金没有普遍性，而从其他银行业金融机构融入资金，缺乏细化的政策支持，难以满足产业更大规模发展的资金需求。

盈利能力不强，难以维持可持续发展。在财务上可持续，是资金互助社生存的最低要求。然而，由于大多数资金互助社资金规模较小，贷款创收有限，而按照监管要求需要有相应的人力、物力和财力，成本费用大都是刚性支出，难以压缩。因此，在财务方面的可持续存在较大困难。同时，政府所出台的有关财税优惠条款不多，也缺乏相应的法律支撑，导致相应权益难以得到保护。

人员素质不高，经营管理知识欠缺。由于资金互助社位于行政村内，年龄较轻且有一定文化素质的年轻人多数已外出务工。而资金互助社的管理人员年龄偏大，文化较低，缺乏金融知识和强烈的责任心，整体素质较为低下，难以适应资金互助社良性发展的需要。

突破路径与策略

建立法律保障机制。资金互助社目前仍缺乏相应的法律保护，虽然国家颁布了《中华人民共和国农民专业合作社法》，但其内容与资金互助社不直接相关。而且，资金互助社种类较多，其余类型与专业合作社也没有联系。因此，应吸取农村信用社异化的教训，建议颁布专门的合作金融法律，弥补我国合作金融的历史空白，真正地为资金互助社提供法律保障。

建立审批服务机制。资金互助社的发展陷入困境与宏观环境有关，更与审批服务机制的缺失直接相关。资金互助社遍布全国，数量众多，其审批、监管、服务都需要耗费巨大的人力、物力和时间成本，审批是关键环节，不可等闲视之。除审批外，还要承担从业人员培训、优惠政策落实、协调各方关系等服务，建立全方位的服务机制。

建立框架运行机制。目前，资金互助社尚无统一的运行框架，大部分资金互助社都缺乏经营管理经验。建立统一的框架运行机制是资金互助社政策落地的保障举措。其运行模式可从资金筹集、资金使用、互助社之间联合、与其他金融机构合作等着手。我们需要从增强资金互助社生存能力、运营能力、抗风险能力的角度出发，为其提供尽可能多的选择方案，营造适宜生长的环境，打通链条上的某些障碍。

建立信息沟通机制。资金互助社在运行过程中，往往会出现资金筹集、资金运用、内部管理、外部风险等方面的诸多问题。如果这些问题得不到妥善解决，将会影响其正常运转甚至威胁到其生存。为克服信息不对称问题，审批服务部门要与资金互助社之间建立信息互动平台。后者要定期或不定期地及时报送关键信息；前者则要及时掌握互助社的经营管理动向和运行质量，并尽快解决遇到的困难与问题。值得一提的是，在建立信息沟通机制时应注重帮扶资金互助社解决问题、尊重其自律运行模式并防止行政干预。

建立风险管控机制。由于规模较小且抗风险能力较弱，资金互助社的风险预警和处置显得尤为重要。央行在《2022年第二季度中国货币政策执行报告》中提出，要健全金融风险预防、预警、处置和问责制度体系，构建防范化解长效机制。对于资金互助社而言，这项工作也是当务之急。监管部门应针对资金互助社建立专门的审慎政策框架，充分利用信息沟通平台科学识别和判断风险程度，并提高风险监测、评估与预警能力；完善风险处置机制并建立缓冲区和救助机制以提高其风险抵御能力。

前事不忘，后事之师，农村信用社异化的教训我们要汲取。资金互助社如何避免重蹈其覆辙是我们不可回避的关键问题，而其短暂历史恰恰使我们隐约觉察到农村信用社影子的端倪，如果管理、引导不当，很可能集体夭折或异化，进一步恶化“三农”问题。因此，当务之急是在资金互助社成立不久、尚未成型之时进行及时救赎，使之走上可持续发展之路，迎来健康发展的春天。（张令骞 广州商学院经济学院副教授）