[摘要]  金融惠农是政府和金融机构为了支持农业发展、提高农民经济收入和生活水平、推动农村可持续发展，而对农业、农村、农民给予政策性优惠的金融服务。金融惠农对于推进乡村全面振兴意义重大。要健全农村信用体系，优化信贷风险补偿机制，完善金融惠农法律体系，以扎实推进金融惠农工作，助力乡村全面振兴。

[关键词]  农村金融；金融惠农；信贷风险

[基金项目]  北京市级大学生创新训练重点项目

[作者单位]  首都经济贸易大学

党的二十大报告对巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴作出了新部署，要求增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力。而金融惠农工程作为对农业、农村、农民给予的政策性优惠金融服务，是新时代乡村金融助“三农”由“输血”向“造血”转变的重要举措，是促进农业发展、农村建设、农民增收的重要路径。扎实开展金融惠农工作，对于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，推进乡村全面振兴具有重要意义。但金融惠农工作实践中还存在农村信用体系不健全、信贷风险补偿机制不完善等问题，急需构建法律保障机制，以充分发挥金融惠农作用。

农村信用体系问题及破解

农村信用体系现存问题。农村信用体系建设是社会信用体系建设的有机组成部分，是推进行业信用建设、地方信用建设的重要支撑。自2009年央行发布《中国人民银行关于推进农村信用体系建设工作的指导意见》以来，全国各地加速推进农村信用体系建设，相继开发了地方农村信用信息平台，探索形成了政府主导、“政府+人民银行”、“政府+专营机构”、人民银行主导、涉农金融机构主导5种农村信用体系建设的典型模式，充分发挥了金融支持“三农”发展的作用。2020年在金融精准扶贫任务完成后，我国已经初步建立起了农村信用体系，农村征信覆盖面进一步扩大，征信在农村金融服务中得到广泛运用。但不可否认的是，农村信用体系仍不健全，而脱贫人口信贷风险大即是其中关键问题之一。

以甘肃省为例，笔者调研发现，甘肃有相当一部分地区尤其是少数民族地区，由于长期处于相对封闭状态，经济发展滞后，金融基础薄弱，农牧民诚信意识缺失，农村信用体系尚没有完全建立起来。导致金融机构大量贷款不能按期收回，不良贷款占比较多，面临较大信贷风险。调查结果显示，2015年以来，甘肃省各地农村金融机构为落实国家帮扶政策，发放了大量普惠性质的精准扶贫专项贷款，贷款到期后出现大量逾期不还的现象。2021年下半年以来，各地政府部门联合人民银行和公检法等发出公告，敦促借款人及时还款，但收效甚微。究其根本原因，就是农村信用体系不健全。

完善农村信用体系建设的建议。信用体系是一个庞大而又较为抽象的概念，因此，完善农村信用体系建设要精准施策，即加强个人的征信管理。因为农村个人是金融惠农主要服务对象，只有把每一个个体准确的信用信息纳入管理，农村信用体系才完整准确，才能使金融惠农工作更有针对性、更具操作性，才便于金融机构发放小额信用贷款。

一是建立个人信用评估机制，完善评估指标，确定个人信用等级。比如，甘肃省平凉市2022年1—4月共新增贷款53972万元，回收贷款40337万元，逾期贷款1339万元，逾期率为0.58%。由此可见，农户的信用意识普遍还有待提高，需要对个人信用情况进行评估。基于此，构建个人信用体系可参照标准普尔、惠誉、穆迪等权威金融机构信用评级体系，仿照其参评指标，以农户或个人的偿债能力、筹资能力、资产质量等条件为指标，建立一套针对农户个体的完整的信用评估机制，最终确定个体户信用等级。这就需要充分发挥大数据的优势，提高信用信息征集的及时性和有效性。作为新兴信息处理创新技术，大数据结合更多新技术正在征信领域得到广泛运用，为解决网络借贷“薄信用”记录的问题，破解农村数字金融领域的顽瘴痼疾带来了新的契机。以农村信用社为基本单位，通过大数据手段推进村镇电子化信用档案建设，在智能管理平台上完成农户评级授信数据的收集与分析，同时收集其参与民间借贷、农村消费等方面数据，形成农村信用信息全覆盖。为了激励农户参评，还可以采取由金融机构给予授信，利率再下调一定幅度等奖励措施，以形成良好的示范效应 。

二是根据个人信用评估等级，明确各方义务，规范各方行为。对于农户及个体经营者来说，金融机构放贷时根据其信用等级建立不同的担保机制，积极推行应收账款、仓单、林权、渔权、土地承包经营权等新型抵质押方式，解决农户抵押难、担保难的问题；对于放贷主体来说，在大数据时代趋势下，信息安全问题备受关注，因此有必要在农村实行“农村信用信息保护法”，对信用信息使用与保护进行监督，优化农村信用信息环境。在此基础上，最好能够推进“农村信用体系建设法”的制定，用一部专门的法律来规范农村信用体系中涉及各方行为的权利义务要求。

三是完善征信违约惩罚机制，设立违约责任，提高信用意识。现存的普遍问题之一就是相当一部分农民因信用意识不强，将脱贫贷款当成财政补贴投入消费，或者明知其与财政补贴的区别，仍不将资金投入生产。对于这一点，建立完善的征信违约惩罚机制将会起到良好的规制作用。具体的违约责任可以从多角度、多方面设立，如财产方面可以征收其部分生产所得，在其使用信贷资金的实际消费领域内限制其财产权等；人身方面可以采取将不良记录记入其个人征信系统中，从而限制其下一次信贷的可贷能力等方式。同时搭建完善的信用修复规则，为失信农户重新参与资源配置提供途径。总之，在设立违约责任的过程中应当注意其合理性和责任与行为之间的因果关系。如果违约责任过轻，则难以实现其规制目的；如果过重，对于困难农户来说则会产生反效果，不仅没有解决困难问题，还会打击其通过信贷资金发展生产的积极性。另外，如果设立与其失信行为无关的违约责任，则不具有合理性，更甚则有损政府公信力。因此，在设立违约责任的过程中务必做到谨慎、合理。

金融惠农监管体系问题及破解

金融惠农监管体系现存问题。在金融惠农过程中，现有的监管体系仅能依赖于框架性政策指导文件，导致具体工作存在很大主观性，进而给各级监管部门带来工作上的被动。由于不同地区不同政府部门对于政策的理解不统一，过紧或过松的监管标准最终对乡村振兴会产生不同的效果。即使发现了金融惠农政策未能落实到位的情况，也仅能从规章制度上给予行政处罚，法律层面较弱的约束力加剧了破窗效应的产生，进而降低了违规成本，导致了风险的增加。调研发现，中国农业发展银行作为政策性银行，在金融惠农过程中的重要作用没有得到足够重视，在监管方式和内容上也没有针对其特殊性进行专门立法，或提出其他更为有效的监管措施。同样对于村镇银行和农村信用合作社来说，现有的规范性文件法律位阶较低，缺少更具有针对性的法律制度来对其进行更高层次的法律监管。

优化金融惠农监管体系的建议。乡村振兴补助资金监管法律关系中涉及多方主体，包括各级人大、议事协调机构、政府相关部门和社会服务机构等。构建乡村振兴补助资金监管法律制度，有必要明确和厘清这些主体在监管法律关系中的职权职责、权利义务以及法律责任。因此，需要在县域金融惠农中以政府为主导，以金融监管部门为主体，并联合地方财政、审计等监督职能部门建立和完善资金监管体系。

一是以人民银行、金融监管局为监管主体，对县域金融机构特别是涉农商业银行、保险公司和融资担保公司等进行监管，对资金流通过程中的合法合规性进行检查，特别是对补助的资金来源和用途严格监管。在金融机构的审核上，要开展对涉农金融机构的资质审查，对脱贫人口小额信贷利率进行日常核查，保证金融机构按照监管要求发放惠农信贷资金。

二是县级政府有关职能部门协助金融监管部门强化管理。财政局、审计局等部门在金融惠农过程中要发挥出资和管理职能，明确区别于监管的职责，对整体性金融惠农框架和进度进行统筹管理，实施具体的政策。在金融惠农领域协助金融监管部门进行管理，对金融机构是否按照政府文件和规定实施具体工作履行监督管理职责。

三是乡镇政府发挥在乡村振兴中的主体作用。在金融惠农领域，乡镇政府要梳理本地产业发展和农民实际，摸清金融惠农执行情况和完成进度。同时配合监管部门落实好金融惠农的责任，并从基层视角发现问题，探索处理好金融惠农的特殊性和普适性之间的关系。

综合运用信贷风险分担补偿机制

优化和改善信贷风险分担补偿机制，最有效的途径就是通过适当加大保险力度，分散产业经营风险，从而完善多层次和广覆盖的融资担保体系，并将这种担保体系和个体的经营范畴区分开来，以政府的其他项目作为重要的担保内容。同时，县级政府要主导乡村振兴项目建设，引领乡村产业发展，如发行乡村振兴专项债券等，提高涉农业务的风险容忍度，让政府为投资托底。此外，在融资模式上，要聚焦于提高抵押物品的金融价值，而不是其他的使用价值或生产内容，在不影响农民生活质量的前提下进行物品抵押，完成融资的闭合环节。

政府与金融机构在惠农信贷风险分担制度建设方面要形成合力。一方面，农村金融机构通过加强和农业、财政、企业、担保、保险等多方协作，实行多方风险分担，农村金融机构、保险、担保作为小额信贷风险的相关方要整合资源，实现风险管理联动模式，建立风险信息共享机制，共同开发小额信贷模式、信贷产品形成利益联合体。另一方面，金融机构要主动担负起践行普惠金融责任，充分发挥自身优势，积极研发创新小额信贷新模式、新产品，着力强化信贷助农惠农力度，以提高金融惠农绩效。同时，省级财政、金融监管、乡村振兴、人民银行等部门要制定惠农专项贷款风险补偿金使用管理制度，明确信贷风险补偿金的规模、性质、使用、组织领导和工作职责、补偿范围和程序、监督检查方式等。例如甘肃省规定，省、县和承贷银行风险补偿金不足规定规模的20%时，及时补充风险补偿金；风险补偿金补偿范围为专项贷款损失的贷款本金和逾期利息，每笔风险补偿金额由省级风险补偿金补偿30%，县级风险补偿金补偿50%，承贷银行风险补偿金补偿20%。这些规定不仅明确了政、银各方责任和补偿的详细比例，而且更加有效地发挥了政银合作的宏观调控作用，利用风险补偿金进行风险对冲。