资本充足率又称风险加权资产率，是金融机构的资本总额对其风险加权资产的比率，反映了金融机构在存款人和债权人的资产遭受损失之前，能够以自有资本承担损失的程度。根据《商业银行资本管理办法（试行）》，我国银行业监管部门明确了商业银行应符合资本充足率监管要求，同时建立全面风险管理架构和内部资本充足评估程序（ICAAP）并做好信息披露，说明资本充足率是反映商业银行资本管理能力的核心结果。

目前，我国村镇银行普遍存在资产负债规模迅速扩张、产品定价背离风险偏好、盈利能力阶段性下滑、不良资产持续暴露等状况，致使村镇银行资本充足水平达标压力成为近年来资本监管下不容忽视的常态化问题，反映出村镇银行资本管理能力普遍存在低水平、无效率等情形。

然而，在当前我国商业银行资本监管中，对村镇银行资本充足水平不达标问题的监管措施多以结果为导向，要求村镇银行资本充足率在规定期限内达到监管要求，缺乏对村镇银行自身资本管理能力的实时评估和优化指导，在村镇银行的风险化解与引导其长远发展方面有待进一步强化。

管理现状

——明确资本管理目标、计划和办法。一是通过股东大会明确年度资本管理目标，一般以资本充足率为导向，附加其他影响因素涉及的指标，如拨备覆盖率和不良贷款率。二是制定年度资本管理计划，以资本约束资产负债规模和结构的思路，确定各资产负债业务模块的风险加权资产限额，保持资本充足水平与风险管理水平及风险偏好相适应。三是制定相关资本管理办法和应急预案，规范资本管理工作，强化资本约束机制。

——以资本管理导向补充资本并优化经营结构。一是以资本管理为导向，信贷政策向中小业务倾斜，拓展中间业务、发展低资本消耗型表内外业务，优化调整经营结构。精细化资本管理，引导约束表内外业务合理发展，按风险收益最优配置原则发展各项业务。二是权衡业务发展与风险权重关系，提高全面风险管理水平，控制信用风险、操作风险和市场风险合理范围，多角度控制风险加权资产规模。三是多方面推动资本补充并拓宽注资渠道。在内源资本补充方面，提高拨备计提和利润留存，并科学制定利润分配政策。在外源注资方面，由主发起行组织资本补充。

——强化资本充足水平定期监测分析。一是定期监测资本相关各项指标，分析资本充足水平和主要影响因素变化趋势，及时控制风险资产规模，确保资本充足水平达到监管要求。二是在权衡风险指标、资本需求、监管资本和资本补充的基础上，结合宏观审慎评估（MPA）体系，测算资产质量和利润波动对资本充足水平的影响。三是在充分考虑重大负面影响和突发事件条件下，开展资本充足水平压力情景测试，提供框架性可行性应急计划。

——推进资本管理基础设施建设。一是优化风险计量工具，努力构建并实施信用风险初级内部评级法，提高风险计量和定价的精细化准确性程度。二是建立健全内部资本充足评估程序（ICAAP），确保各类风险充分覆盖。三是加强数据治理，优化完善信用风险权重法报表系统，提高自动化水平，减少人工干预，提高数据质量。

存在的问题

——资本管理与经营结构脱节。部分村镇银行在实质上仍缺少资本管理的核心基础设施，虽然已制定资本管理制度，但实质上未开展内部资本充足评估程序，其自身的资本预算与分配、授信决策和战略规划无科学合理的依据，仅依靠人工经验进行操作，资本管理精细化程度和经营结构市场敏感性均严重缺失。

——全面风险管理机制运行不力。目前村镇银行虽然已建立风险管理体系，设立风险防控部门，明确职责分工，制定信用、市场和操作风险等管理办法，形成定期报告制度，但在机制运行上仍不免流于形式、缺乏实质管理。同时过度注重抵质押物保证和资信补充，未能标准化识别客户营运能力和偿债能力。以上情形导致村镇银行资产质量持续下迁，加快消耗资本净额，使资本充足水平连续恶化。

——资本补充过度依靠外源融资。当前村镇银行主要依靠外源性融资进行资本补充。一是因为股权定增等外源性融资能够满足长期性业务发展需求且融资成本较低。二是增加拨备计提和利润留存等内源性注资对资本充足水平的提升效果需要较长周期才能体现。三是部分村镇银行盈利能力较差，净利润微薄或持续亏损，无法实现内源性资本补充。虽然外源性融资能够显著提升资本充足水平，但在根源上仅为资本缓冲工具，过度依赖会减弱对内源性资本补充的重视程度，不利于可持续发展。

问题分析

——依赖结果导向，缺乏期间跟踪。目前我国村镇银行资本管理监管措施主要为规定村镇银行的资本充足率、不良贷款率、拨备覆盖率等主要监管指标应在一定期限内达到监管要求，要求村镇银行制定并报备整改方案，缺乏具体的阶段性跟踪评估。因此对村镇银行的资本管理监管过于以结果评估为导向，不利于掌握和评估村镇银行的整改方案阶段性落实情况。

——目标要求较为硬性，分段达标不明确。在资本管理整改目标设定方面，缺少具体监管指标优化水平的幅度标准，同时未对主要监管指标的目标要求进行阶段性达标划分。以上局限性，一是导致整改目标要求过于硬性，无谓增加监管成本并降低整改成效。二是未明确阶段性达标要求，无法有力发挥对阶段性整改的整改监督作用，不利于村镇银行顺利达到最终目标要求，同时可能引发村镇银行短期内“爆发性”整改，使监管指标及有关数据出现异常波动。

——对巩固资本管理水平的优化成效具有局限性。在整改成效方面，虽然能够督促村镇银行及时补充资本、增加计提拨备、加速处置不良资产，提升资本充足水平，但实质上对于村镇银行仅是“治标不治本”的整改，并未彻底触及村镇银行公司治理与内部控制的缺陷。目前村镇银行资本管理监管普遍存在未充分考虑村镇银行实际经营及风险状况，未科学化评估村镇银行资本管理水平，未深层次探究资本充足水平不达标的针对性成因，导致整改未能有效提升村镇银行资本管理水平等决定性发展能力，不能有效巩固村镇银行资本充足率等监管指标的整改优化提升成效。

对策建议

一是根据我国村镇银行市场定位和经营特点，形成专门针对村镇银行的资本管理水平评估体系，实时掌握村镇银行资本管理水平优化成效，结合资本充足率等主要监管指标的变化趋势，提前研判村镇银行的可持续经营能力。二是对村镇银行资本充足水平达标要求实施阶段性达标划分，科学合理化督导村镇银行开展资本管理优化整改和资本补充，压降“爆发性”整改带来的较高综合成本。三是将监管视角深入村镇银行的公司治理和风险管理水平，进一步探究资本充足水平不达标的针对性成因，“一行一策”实施差别化整改并提出监管建议，有效巩固村镇银行资本管理整改优化成效。

中国人民银行银川中心支行 李福华