[摘要]  县域城乡融合发展是我国当前城乡发展的实际和新型城乡发展的趋势。本文在总结分析四川省县域城乡融合发展初步成就的基础上，针对存在的问题提出了推进县域国土空间一体式规划、完善县域内城乡一体规划体制、加强以县城为重要载体的新型城镇化建设等对策建议。 

[关键词]  城乡融合；县域经济；县城建设

[作者单位]  四川省社会科学院社会学研究所

党的十九大明确提出：“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”这是党中央着眼于我国当前城乡发展实际和新型城乡发展趋势，针对新时代“三农”问题做出的重大战略决策，也是重塑城乡关系、推动城乡融合发展的创新性路径选择。

四川省县域城乡融合发展初步成就

四川省统计局发布的数据显示，2020年，四川省户籍人口超百万人的有21个县（市、区），占全省县（市、区）个数的11.5%。2021年四川省地区生产总值为53850.8亿元，比上年增长8.2%。人口规模和经济优势是四川省推动县域城乡融合的坚实基础。近年来，四川省各县（市、区）坚持一手抓城镇化建设、一手抓乡村建设，县域城乡融合发展取得了明显成效。

——城乡发展新格局初步建立，乡村振兴扎实推进。四川省各县（市、区）深入实施城乡统筹发展战略，大力推进新型工业化、新型城镇化，加快农业高质量发展，初步构建起了以县城为核心，中心镇、中心村为重点，其他乡镇村为基础的城乡一体化体系构架，城乡空间布局得到优化，生产、生活、生态空间实现合理布局。农业转移人口市民化质量不断提升，城镇基本公共服务加快覆盖全部城镇常住人口，“人地钱挂钩”配套政策稳步实施。全省大中小城市协调发展，“十三五”以来，新增宜宾、自贡、达州3个百万人口大城市和广元、西昌2个中等城市，基本形成由1个特大城市、6个II型大城市、8个中等城市和众多小城市与小城镇构成的城镇体系。

同时，四川省加大了劳动、资本、土地、知识、技术等生产要素的支撑力度，壮大农村集体经济，激发融合发展市场活力，加快农业农村现代化步伐。强化国土空间规划管控，完善镇村规划，加强农村公用设施建设，深入实施“美丽四川·宜居乡村”建设行动。扎实推进两项改革“后半篇”各项工作，不断提高乡村善治水平。

——城乡发展内涵丰富，城乡融合持续深化。全力推进乡村人居环境整治行动，全省村镇垃圾转运设施大部分已覆盖，建制村污水处理设施大部分已建成并投入使用，小城镇基础设施和公共服务设施得到不断完善，城乡一体的公共教育、医疗、文化体系更加均衡。全省各县（市、区）健全了县、乡、村三级便民服务平台，乡村公共服务“最后一公里”问题得到解决。同时，大力推动市政公用设施向乡村延伸，不断优化农村公路网络、城乡商贸流通体系建设。大力促进城乡基本公共服务普惠共享，统筹配置城乡基本公共服务资源。

——城乡要素流动加快，区域间协调发展。工商资本不断向乡村注入，大量新技术和新产品不断出现，加快了城乡之间要素的流动。四川省深化“一干多支、五区协同”全省经济发展战略，强化干支协同联动，推动成都优质资源向市（州）流动。同时，加大城市空间、产业配套、公共服务等领域协作互动，打造全省经济副中心。推动川渝区域协调发展，建设川渝统筹发展示范区、川渝毗邻地区一体化发展先行区、川南渝西融合发展试验区。

——城乡发展差距逐渐缩小，新型城镇化进程加快。2021年，四川省城乡居民人均可支配收入分别增长8.3%、10.3%，城乡居民收入比降至2.36∶1。四川省深化了户籍制度改革，持续提高农业转移人口市民化质量。推动成都加快建成践行新发展理念的公园城市示范区，支持成都主城有序疏解非省会城市核心功能。加快成德眉资同城化发展，推动成都东进与重庆西扩相向发展。全面提升城市品质，不断完善区域中心城市和节点城市功能。推进以县城为重要载体的新型城镇化。分类引导小城镇发展，打造精品特色小镇。

四川省县域城乡融合发展问题

四川省各县（市、区）由于发展水平、区位条件、资源禀赋差异，县域城镇化水平和农村发展水平整体上呈现明显的不均衡，初级性、依赖性特征明显。

——区位和交通条件限制。除成都平原经济区68个县（市、区）外，全省其余115个县（市、区）均处于川中丘陵地带、盆周山区与高寒冷凉地区，地理地形错综复杂，远离中心城市和经济发达地区。比如，在四川33个山区县中经济综合排名第30位的通江县，距达州城区150公里，距重庆城区420公里，距巴中城区89公里，距省会成都城区580公里。受地理环境条件差、自身发展严重不足的双重制约，加之绝大部分县远离铁路、不通水路航运，这些县的交通基础设施建设还未构建起纵横交错的运输网络。

——经济发展水平不均衡。处于川中丘陵地带、盆周山区与高寒冷凉地区的县（市、区）经济发展水平差距较大。成都平原经济区用全省17.8%的面积，承载了全省60.7%的经济总量；川南、川东北经济区经济总量分别占全省16.2%和15.6%；川西北生态示范区和攀西经济区面积占全省60%以上，经济总量仅占8.4%。

——县域经济底部支撑乏力。四川省拥有全国最多的县级行政区，但县域经济规模普遍偏小，三分之一的县（市、区）经济总量不足百亿元。在赛迪全国百强县榜单中，2020年四川省无一入选；2021年仅有西昌、简阳两市上榜，且排位居于榜尾；2022年虽然彭州、射洪新增上榜，但全省4个入选百强县（市）的实力也远远落后于全国百强县平均水平。

——城乡发展不平衡。一是城乡居民生活水平差距较大。2021年，四川省城乡居民人均可支配收入分别为41444元和17575元，绝对量差距达23869元；城镇居民人均消费支出26971元、是农民的1.64倍。二是城乡公共服务水平差距较大。优质教育、医疗、文化等设施高度集中在城镇，农村居民要享受高水平医疗教育服务，还要到城市的“大医院”“好学校”；2021年，四川省医疗卫生机构达80249个，而乡镇卫生院仅3661个，仅占全省医疗卫生机构的4.56%。

促进县域城乡融合发展对策建议

——推进县域国土空间一体式规划。分片区有序推进乡镇国土空间规划编制工作，引导乡村产业链、基础设施在县乡村形成梯度布局。鼓励强村带弱村共同编制村庄规划，避免脱离实际追求村庄规划全覆盖。合理规划县域内交通布局，打造县城至中心镇1小时通勤圈，在镇区规划设置商业、文化服务设施，合理设置派出所、卫生院、邮政快递等市政服务网点，支持有条件的乡镇打造15分钟便民服务圈。提高县域内远距离协同办公、网上购物、远程教育和医疗水平，缩小城乡之间数字鸿沟，提升生活圈层内联外延紧密程度。

——完善县域内城乡一体规划体制。多维度编制县域国土空间规划，探索统筹规划产业发展、土地利用、生态保护、城镇开发、村落分布等。对接市、县“十四五”规划，有机融合交通、水利、产业等专项规划，实现“多规合一”。着力以片区为单元编制乡村国土空间规划，引领乡村资源要素配置和布局优化，重塑乡村地理经济格局，为乡村振兴、新型城镇化建设培育发展新动能。

——加强以县城为重要载体的新型城镇化建设。以县城、集镇为主要节点，加快推进一二三产业融合发展，不断增强县域经济实力，夯实县域城乡融合基础。要以农业农村资源为依托，以农民为主体，打造一批扎根县域、特色鲜明、业态类型丰富、利益联结紧密的富民乡村产业。要大力发展农产品产地初加工和精深加工，推进加工产能向城镇和园区集聚发展，把产业链主体留在县域，把价值链收益主要留给农民。要挖掘乡村多元价值，鼓励发展乡村旅游、休闲农业、特色手工业等以及家政、养老、护理等生活服务业，持续壮大乡村新产业新业态，提升县域经济吸纳就业能力。要加快补齐公共服务设施、产业配套设施等短板弱项，强化县城综合服务能力。

——强化乡镇“三个中心”建设。发挥好集镇和小城镇联结城乡的重要作用，把乡镇打造成区域经济中心、为民服务中心、基层治理中心。支持乡镇引导资本有序流入，大力培育乡村特色产业，发展集贸市场、物流配送、农资供应、家电维修、餐饮休闲、消费购物等服务业，打造“生产在农户、基地在乡村、加工和服务在乡镇、一二三产业有机融合”的镇域经济发展格局。完善乡镇教育、医疗、养老、文体、就业等公共服务设施。加强污水处理、垃圾转运、邮政寄递、燃气供水等基础设施建设，推动设施网络向周边村庄延伸。建设好乡镇综合服务中心，推进服务标准化、信息化，提高服务效率。加快建设乡镇农业综合服务站，在做好农资、农技、农机等传统工作的基础上，拓展宅基地管理、集体经济管理、人居环境整治等新功能。强化乡镇市场监管、安全环保、规划建设、应急管理、信访调解、乡风文明等职能，解决好机构完备、人员编制、工作经费、执法权限等问题，加强对村民自治的规范引导，提高统筹村级治理的能力。

——完善农村资源资产实现价值。探索新型集体经济有效实现形式，深入推进集体资源资产“三权分置”，探索整合资源自主经营、资源入股联合发展、资金入股借力发展、租赁经营稳健发展、托管代理服务发展、盘活撤并村闲置资产等方式，有效推动集体经济发展。健全农村信贷担保机制，支持各县（市、区）建立乡村振兴农业产业发展贷款风险补偿基金，并进一步扩大融资担保规模。探索建立撤并镇（街道）和村社闲置建设用地收储机制。盘活用好低效闲置的存量土地资源，推进宅基地使用权适度放活，加快宅基地信息基础数据库建设。

——完善公共基础设施一体化建设管护机制。完善县域内城乡公共基础设施互联互通、共建共享机制，统筹规划县域内城乡路网，实现县、镇（乡、街道）、村、户道路连接。积极推广以工代赈方式，扩大农村就业容量，带动更多农村低收入群体就业增收。探索建立小微基础设施投入和建设机制，实施农村公路及通组路延伸工程和产业路、旅游路工程，突破乡村断头路、末梢渠等“卡点”和“堵点”。围绕保障粮食安全和服务现代农业“10+3”产业体系，探索与乡村产业发展、乡村建设需求相匹配的乡村基础设施定向供给机制，构建现代化灌溉服务体系，全面提升乡村产业用水保障能力。全面实施“路长制”，建立精细化管理机制，提升农村公路管养信息化水平，加强对各级路长工作情况进行督导和考核。探索建立社会资本参与农村公益性基础设施建设、管护和运营激励机制。（陈成 本文数据来源：《四川统计年鉴（2021）》《四川省统计局、国家统计局四川调查总队关于2021年四川省国民经济和社会发展的统计公报》）