[摘要]  在乡村振兴战略的重大背景下，作为政策落实的基层领域，农村公共管理体系的治理效能决定了政策落实的具体效果。因此，本文探讨农村公共管理领域存在的顽疾及其成因，并从制度供给的视角提出建设性优化路径，以期能为基层行政体制转型、乡村经济建设提供帮助。

[关键词]  乡村振兴；公共管理；制度供给

[作者单位]  海南大学公共管理学院

改革开放以来，我国经济发展步入快车道，综合国力与日俱增。然而，城乡发展差距过大及区域发展不平衡的现实困境仍然存在，尤其在我国农村地区，经济发展薄弱、基础设施落后、人口素质普遍偏低。基于共同富裕的客观要求，国家高度聚焦“三农”问题，关注农村经济发展与社会管理的进步，提出了乡村振兴的战略要求。由是，农村基层的公共管理体系与制度也随之发生重大变化。而公共管理作为一种农村治理的新手段，是提升农村发展质量，推动农村改造水准的重要途径，也是乡村振兴战略落实基层的重要依托。

提升农村公共管理 于乡村振兴的必要性

实施乡村振兴战略是我国全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家新征程的必然选择。然而，农村地区在公共教育、医疗以及社会保障等方面存在着天然劣势，国家政策的落实就显得困难重重。同时，农村公共管理主要聚焦于通过基层政府及其工作人员解决和协调农村的各类公共活动与公共需求。具体来说，就是通过立法保障，着手解决农村综合问题，合理配置各类农村公共资源，并提供法律规定范围内的公共产品与公共服务的手段。乡村振兴战略作为落实到基层的宏观政策，具体的落实与落实的效果很大程度上取决于农村政府部门的公共管理能力。因此，完善和提升农村公共管理制度及其治理效能对于乡村振兴战略有效落实具有重要意义与深远影响。

加强制度供给于乡村振兴的必要性

在我国农村地区，由于综合区域发展落后，长期得不到上级政府的重视，“街头官僚”的政绩实现与晋升条件都极具难度，导致最为直接的结果就是诸如“精准扶贫”“乡村振兴”等国家战略在基层的执行偏差与落实欠佳。从本质上来看，这是缺乏制度供给的必然结果。伴随着我国进入到新发展阶段，改革逐渐步入瓶颈期与深水期，当前我国面临着国内外发展环境快速变化的复杂局势。一个好的制度供给往往能够为社会治理、经济发展带来巨大裨益，同时也可以为克服或缓解当前存在的制度困境提供新的可能。而乡村振兴战略落实到基层的具体部署，需要对应的制度来与之跟进与协同，让“振兴”真正得以实现，政策红利得以惠及广大农村人民群众。

农村公共管理现存困境及归因

——难以有效提升农村公共管理与服务投入。党的十八大以来的10年间，脱贫攻坚的全面胜利、小康社会的全面建成和乡村振兴战略的全面推进，农村经济社会发展水平得到了显著的提升，极大地缩小了与城市发展的差距。然而，这也间接导致了农村对基础建设、医疗保障、基础教育以及媒体文化等领域的需求日益提升，基层政府的传统公共管理手段无法对群众新的需求做出快速反应，公共服务的投入难以为继。同时另一个事实是，对于地方政府来说，由于城镇具有更为完善的综合运行系统与发展空间，基于“理性经济人”的考虑，会倾向于投入更多的政策与公共服务来获取理论上更高的收益，相对也会更容易突出自身政绩，最终导致政策红利大多情况下都流向了城镇，陷入政府想管但管不到的尴尬境地。

——基层政府公共管理手段与能力结构单一。农村基层政府由于与上级政府存在信息沟通误差、职业倦怠等原因，并不总能参与有效的公共管理活动，提供合格的公共产品。一方面，农村基层政府工作人员大多时刻只愿意按部就班地完成上级政府委托或安排的政策落实事项，在实际过程中遇到复杂的情况往往本着“多一事不如少一事”的态度草草了之，按照传统的村级治理形式完成上级目标也往往使得政策执行出现偏差。另一方面，农村基层干部的固定岗位的工作培训内容基本只是在规范内明确作为办事员的工作标准，但并不包括基层治理过程中需要面对的繁冗的公共管理问题，这往往决定了其实践中解决复杂状况的能力不足，在面对人民群众日益增长的美好生活需要时显得无所适从。

——难以引入并留住农村公共管理专业人才。人才引进长期以来都是农村综合发展好坏的关键变量，也是基层政府聚焦的重点领域。人才引进问题之所以难以解决，很大原因在于：一方面，农村相较于城市，无论是就业福利、未来发展前景、基础设施以及综合保障体系的差距都异常巨大，并且在未来数十年内也难以改变这一客观现实，缺乏引入人才的物质条件。另一方面，基层政府的公共管理体系也存在上述诸多不足，人才引入后的实际效用发挥仍然难以得到保障，缺乏留住人才的制度条件。基于现实环境，对外引进人才与留住人才这两大困难难以从根本上解决，最终进一步固化了农村公共管理既有形式与手段。

农村公共管理体系优化建议

——加强农村经济产业的制度供给。公共管理服务与投入的缺失本质上是城乡差距依然巨大导致的。与“要致富，先修路”同理，要有效缓和城镇作为经济发展主力而汲取过多公共资源的负面影响，创造农村经济发展“弯道超车”，就务必需要及时反馈基层现实情况，取得法律以及上级政府正式的文件规定，从而获得契合农村实际经济发展需求的新的制度供给，让“要经济发展，先制度供给”的常态化，最终能够为乡村振兴的政策落实保驾护航。另外，也需要强调经济产业制度供给的具体落实过程，将其纳入基层官员政绩考核的形式是可取之道，能够真正意义上倒逼“街头官僚”对于制度安排的积极性。

——完善基层行政体制的制度供给。农村行政体制制度的完善意味着需要适当摒弃传统公共管理的思维模式。具体来说，一方面，需要创建基层政府长期目标规划的考核制度，在制度层面杜绝部分干部时常出现的“目光短浅”行为，只会为眼前能够快速达到的“政绩”而厚此薄彼，在长期目标规划的落实中不断展开结果导向的问责，以高压态势逼迫基层政府摆脱单一治理手段，形成多维的常态化治理模式。另外，也要着重完善干部培养制度供给，基于各地农村的不同现实情况设立对应的管理内容实训，以实际情况为导向，培养适应多岗位、多能力于一身的综合性干部，成为“封疆干吏”。

——创新基层人才培养的制度供给。基于上文所述的诸多现实困境，农村公共管理体系的发展应当将创新基层人才培养制度供给作为新阶段的必然趋势，而非侧重于对外如何引入与留住人才。具体来说，一方面通过完善政府人员保障制度，进一步提升优秀干部待遇，留住具有开拓精神、基层经验丰富的老干部，为培育新生干部人才奠定坚实基础。另一方面，也需要积极提高和创新本土杰出青年的返乡工作福利标准与配套制度供给，确保年轻人无后顾之忧，有平台可以施展才干，并进一步完善年轻杰出人才向老一辈干部队伍转变过程中需要的配套激励制度，最终“从老一辈中来，到新生代中去”，真正留住人才建设农村。

当前农村公共管理体系存在公共服务投入偏离、基层政府治理能力单一、人才引入与留住的能力薄弱等诸多常态化困境，以农村为落脚点的乡村振兴的政策支持力度也因此大打折扣。因此，通过经济产业落实、公共管理手段与能力多样化，以及对内人才自行培养这三种因地制宜的创新制度供给手段，实际上可以很大程度上纠正农村公共管理在政策执行方面的诸多偏差，也能理顺基层政府与群众的公共关系。总而言之，乡村振兴的伟大蓝图的展开需要基层农村公共管理作为载体，而农村公共管理模式的进步与创新离不开国家制度供给的支持。党和国家对全面推进乡村振兴的部署包含着对区域平衡发展的考量，这是在全面建成小康社会后，广大农村群众从小康走向与全国人民共同富裕的重大战略。在国家强大的制度供给能力加持下，农业农村现代化必将加快实现，为世界乡村发展提供“中国经验”。