[摘要]  土地市场化改革是价格改革重要组成部分之一，加快土地市场化改革实现资源充分利用具有重要意义。我国土地市场化改革与社会制度变革共生，要素市场化改革不断推进，取得了一定成果。但相较于劳动力、资本等，土地要素的市场化推进速度较慢。要深入贯彻落实国家政策，加快建设统一大市场，破解土地要素市场化改革困境，提高土地资源利用效率。

[关键词]  土地要素；土地市场化；资源配置

[作者单位]  首都经济贸易大学

价格改革是中国特色社会主义市场经济的助推器。我国经过40多年的渐进增量式价格改革，价格形成机制基本完成，资源配置趋于合理。

我国土地市场化改革伴随着社会制度的变革而演进，新中国成立初期进行土地改革后，土地归农民所有，生产效率提升。随着农业、手工业和资本主义工商业三个行业的社会主义改造（简称“三大改造”）完成，农村土地集体经营，城市土地国有化。改革开放实行家庭承包责任制，将农村土地所有权和使用权分开，而城市土地也逐渐向市场转化，不再通过行政划拨，采用计划为主、市场为辅的方式，允许城市建设用地“招拍挂”。党的十八大以来，土地市场化改革开始涉足农村，宅基地的“三权分置”，进一步推动了城乡融合发展。为使市场资源得到最有效配置，要素市场化改革持续推进，但相较于劳动力、资本等，土地要素的市场化推进速度较慢。土地要素市场化改革面临着一些问题需要破解。

土地市场化改革的困境

产权不明晰阻碍土地要素市场化。由于农村土地属于集体所有，个人之间无法流转。而土地市场化的关键在于明晰的产权，只有确定的产权，才能在市场进行流转。家庭联产承包责任制实行包产到户，农民有了自主经营权，但没有土地所有权。党的十八届五中全会提出，完善所有权、承包权和经营权分置，保障土地经营权流转。这一改革提升了农地使用效率，农业用地批量经营，能够形成规模优势并提高竞争力。由于土地性质比较独特，其具有生产能力，同时也能作为固定资产投资，兼具财产和投资功能，因此土地确权还要延伸至土地产权以外的其他所有权，包括发展权等。地产权既要保持稳定，又要控制好进入和退出，才能保证效率，农村土地的处分权不明使其抵押转让交易受到限制，也阻碍了土地的高效利用。

城乡二元的土地制度阻碍市场化进程。在城乡二元土地管理制度下，城市土地划转改革为“招拍挂”，农村逐渐允许使用权转让。但长期并存的城镇与农村土地管理两套制度阻碍了城乡之间的交易，导致市场分割。从价格方面来看，城乡土地价格不一，各类土地功能不同，价格也有所差异，工业用地、商业用地和住宅用地的价格差异较大。同时，地方政府倾向于用土地来招商引资，低价收购土地再高价卖出，使得土地价格扭曲，地域间流转不畅。国家最新提出建设统一大市场，就是要求各区域打破地域阻隔，促进区域间土地流转，激发市场活力。

利益主体的阻碍。经济改革能否顺利推进一定程度上受利益主体影响。一直以来，我国土地要素市场化改革进展缓慢，这与利益主体的阻碍有关。改革涉及的利益主体越多，所受到的阻力就会相应增大。

与土地要素改革最相关的利益主体是依赖于土地财政的地方政府。除了市场化改革促进经济增长外，一些地方政府严重依赖于土地带来的经济利益。由于地方政府对土地有绝对的垄断权，能够决定土地的流转和分配，因此一些地区会利用土地产生巨大的财政效益。土地财政给地方政府带来财政收入，群众也得到了丰富的公共服务供给，地方政府也就没有推进土地市场化改革的热情。然而，土地财政是一种不可持续的经济增长方式。土地是不可再生资源，且有18亿亩耕地红线的限制。出让土地使用权是在透支未来的土地收入，使得土地利用率下降。地方政府安于现有的土地财政收入，而不积极推动市场化改革，是一种竭泽而渔的做法，会阻碍经济可持续发展。同时，土地财政会诱发地方政府的寻租行为，进一步降低市场化改革的动机。这一行为的结果使当地经济发展指标得到快速提升，表面上促进了地方经济发展，但实质上会扰乱市场，阻碍土地市场化改革。

此外，地方政府对耕地的保护也会成为土地市场化的阻力。一旦土地进入二级市场流转，耕地的数量和质量控制就不能完全掌握在地方政府手中。土地市场化中产生损失的成本则需要地方政府来买单，因此在形成明确的产权制度、流转市场以及监管体制之前，地方政府必然会阻碍这一市场化进程，从而保护耕地。

土地市场化改革的对策

建立全国统一大市场。处理好政府与市场的关系，发挥市场在资源配置中的决定作用。在土地市场化改革的过程中，要准确理解土地要素市场化的含义，借助市场发挥土地要素的巨大经济潜能。同时政府要加强把控，市场机制在运行中会存在风险，政府要设置标准及准入机制，促进土地要素有序合理流动。

提高土地资源利用效率。建立市场化盘活机制，设置农业用地流转平台，支持土地资源交易平台功能建设，完善健全配套体制机制，提升风险防范能力，全面提升土地利用效率。

创新金融工具，加强监管。创新交易渠道和方式，探索价格管理模式，充分发挥资源最大优势。建立风险预警、分析、处理机制，避免投机行为。实现土地要素市场治理体系和治理能力现代化。