农民进城不落户

新型城镇化必须破解的课题

在推进新型城镇化过程中，要尊重农民进城落户的意愿，制订相应的政策措施，从而使新型城镇化建设更稳妥更健康。

最近，国务院办公厅印发了《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》（以下简称《方案》），提出要促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。但是，笔者在调查中发现，多数农民愿意进城工作、生活、居住，但却不愿意转为城镇户口，在进城落户的目的地选择方面，倾向于就近就地。农民愿意进城但不愿意落户对新型城镇化有利有弊，更对《方案》的落实提出了新的课题。为此，建议在推进新型城镇化过程中，要尊重农民进城落户的意愿，制订相应的政策措施，从而使新型城镇化建设更稳妥更健康。

河南省是全国人口大省、农业大省，为深入了解河南农民进城落户意愿，推动新型城镇化建设，笔者先后深入郑州航空港经济综合实验区清河办事处大路张村、栾川县陶湾镇协心村、郾城区裴城镇坡刘村进行调研，与在家农民面对面交流50余人次，并走访了郑州经济技术开发区的豪翔物流、郑州双汇和漯河市的平平公司、漯河市光明路市场等的部分外来务工人员、外来经商人员，现场发放、回收调查问卷近千份，获得了大量丰富生动的第一手资料。

现状  农民只想进城不愿落户

——农民在城镇落户意愿不强。在调研中发现，除了因为子女上学和参军等特殊原因必须转为城镇户口外，多数农民不愿意把户口转为城镇户口。调查问卷显示，城市外来务工农民愿意落户城镇的比例为24.5%，外来经商农民愿意落户城镇的比例为19.8%，平原地区、深山区、城郊在家农民愿意落户城镇的分别为35%、19.5%、8.3%，比例都不高。在与省有关部门联系时，根据他们提供的资料，河南省“农转非”人口呈逐年下降态势，2012年是78.83万人，2013年是61.86万人，2014年是30.06万人（2015年以来全省实行了城乡统一的居民户口，公安部门没有了此类数据）。农民不愿意落户城镇，其主要原因是城乡户口差别不大而农民对土地深度依赖和留恋。随着国家惠农政策和农村保障制度的实施，城乡在基础设施、公共服务方面的差距越来越小，城镇户口对农民的吸引力在降低。比如附着在城乡居民户籍上的社会保障和公共服务差别，目前河南省城乡义务教育经费、城乡居民基本医疗保险、城乡居民养老保险已经统一，只有最低生活保障、医疗救助和住房公积金贷款还有差别，2016年全省城市居民最低生活保障标准月人均400元，而农村居民是246.7元，两者相差150多元，城市医疗救助封顶线2.2万元，农村是1.7万元。同时，在一些城市，也有中小学校划片上学要求具有所在区域城市户口的，在征兵、交通事故赔偿方面城乡待遇也有不同。如果不考虑这些因素，城镇户口与农村户口区别不大，农民不需要转城镇户口，就基本可以享受与城镇户口一样的待遇。相反，农村户口却享有土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，某种程度上说，农村户口比城镇户口“吃香”。在调研中，有的农民就问：“城镇户口有啥用？”还有的农民说：“要是转为城镇户口，给我们在城镇每人发一套房，还考虑考虑。”所以说，现在农村户口“农转非”的较少，但城镇户口有“非转农”意愿的很多，逆城镇化趋势明显。郑州航空港经济综合实验区清河办事处大路张村有居民2460人，人均耕地1.3亩，全村每年外出打工的有580人，主要从事务工和经商，年收入3-5万元，有20户在城镇买房，有200余户买汽车，近5年来，农转非1人，非转农9人。

——农民到城镇工作、生活、居住意愿较强。调研中发现，多数农民虽然不愿把户口转到城镇，但是，却愿意到城镇工作、生活、居住，尤其是50岁以下的中年人和年轻人进城意愿最为迫切。问卷调查显示，52.2%的农民愿意到城镇工作、生活、居住，这一比例在50岁以下的中年人和年轻人中占到了61%。为了解当前农民愿意进城的主要原因，笔者在调查问卷中分别设计了就业挣钱机会多、子女上学、购房、城镇里有亲戚、好的生活环境和社会福利等5个选项，通过对这5个选项的分析发现，农民愿意进城排在首位的原因是子女上学，为37%；其次是就业挣钱机会多，为17.5%；再次是好的生活环境和社会福利，为15%。

——农民就近进城落户趋势更为明显。一方面，农民到城镇落户首选户籍所在地县城，这一比例达32.5%；其次是省辖市，达到15%；再次是镇，达到14.3%。另一方面，农民进城工作、生活、居住就近趋势也比较明显，首选工作所在地县城的比例达37.2%，其次是省辖市，达到17%，再次是郑州，达到12%。

影响  对新型城镇化有利有弊

通过调研，笔者认为，农民愿意进城但不愿意落户对新型城镇化建设的影响有利有弊。

——农民到城镇落户意愿不强对新型城镇化的不利影响。一是不利于户籍城镇化率提高。户籍城镇化率是国家在“十三五”规划中设置的重要经济社会发展主要目标之一，是约束性的硬性指标。《方案》提出了推进1亿非户籍人口在城市落户的主要目标：“十三五”期间，城乡区域间户籍迁移壁垒加速破除，配套政策体系进一步健全，户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上，年均转户1300万人以上。到2020年，全国户籍人口城镇化率提高到45%，各地区户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距比2013年缩小2个百分点以上。在目前农民落户城镇意愿偏低的情况下，提高户籍城镇化率的难度明显加大。二是不利于城乡资源充分利用。农民在城镇工作、生活、临时居住，但不在城镇落户，城乡钟摆式的生活状态必然会造成资源闲置浪费。在宅基地方面，一户多宅、空置现象一定程度存在。在住房方面，农民在城里买的房子大多闲置，只是为了子女受教育和找对象才借贷买房，在老家盖的房子只有春节期间和农忙期间派上用场，而且房子的第二层基本不用，在县城买的房子很多时间也是空置不用。在车辆购置方面，农民为了攀比和找对象买的小汽车也只是在春节期间使用，其余时间都是用塑料布包裹长年闲置。三是不利于社会管理。一方面，由于家庭中的主要劳动力常年外出打工，农村“三留守”问题突出，带来了很多社会问题。比如，留守儿童身心健康状况堪忧，安全隐患问题严重突出，留守老人看病就医难，医疗卫生状况差等等。另一方面，广大进城务工农民不落户，也不办理居住证，有的更是工作整天换，居无定所，过着漂泊简陋的生活，相关部门很难对其进行有效的管理，常常成为社会管理的盲区和边缘地带。

——农民到城镇工作、生活、居住意愿较强对新型城镇化的有利影响。农民虽然落户城镇意愿不高，但进城工作生活的意愿很高，可以说户口不在城镇但人在城镇，这对新型城镇化将产生积极影响。一是有利于加大城镇基础设施建设投资。城镇基础设施和公共服务设施存在着较大的投资需求空间，特别是中小城市的基础设施和公共服务设施差距更大，历史欠账较多，承载能力不能满足人口增长的需求。“十二五”期间，河南省县城、小城镇新增的城镇人口占全省新增城镇人口的74%，是全省城镇化的主力军，但是106个县（市）市政公用设施建设固定资产投资不足全省城镇市政公用设施建设固定资产投资的20%，这为加大城市尤其是中小城市基础设施建设提供了旺盛的投资需求，也为民间投资开辟了一条新的路径。二是有利于加快产业结构调整。越来越多的农民进城务工，从劳动效率低的一产进入到劳动效率高的二产、三产，特别是农村劳动力经过职业培训，由庄稼汉变成产业工人，给产业结构调整提供了有力的人力资源支撑。三是有利于推进城乡一体化发展。一方面，农民不愿放弃土地和宅基地，仍愿意在农村生活，这就为基础设施向农村延伸、公共服务向农村扩展提供了依据。另一方面，广大农民工在外打工积累了财富、开拓了眼界、更新了观念，他们回到农村盖新房、办企业，促进人才回归、技术回乡和资金回流，为农村经济的增长、激发农村的生机和活力增添了新的动能，对推动城乡一体化发展将起到积极作用。

对策  大力推行一元管理的城乡居住证

根据农民进城落户意愿情况，结合贯彻落实中央新型城镇化和中央城市工作会议精神，围绕破解当前新型城镇化发展诸多难题，提出以下几点建议:

——尊重进城意愿，分层分类施策。农民进城意愿受到区域、年龄、就业等因素的影响，呈现需求多元化的特点。因此，推进新型城镇化必须区别对待、分类指导、分层推进、精准施策，不能搞 “一刀切”和“粗线条”，而应根据不同区域分类施策。一是对于地处城中村、城郊村的农民，要通过棚户区、城中村、城郊村改造，加快村委会改居委会、村民转市民步伐，整建制地转为城市居民，同时，加大失地农民技术培训力度，大力开发公益性岗位，增强其就业能力。二是对于交通便利的平原地区农民，要以就近城镇化为重点，加快劳动密集型产业发展，加大县城和小城镇建设力度，注重有条件的中心村建设，夯实城镇化的长远基础。三是对于山区散居的农民，结合扶贫搬迁，加强就业指导，加大社会保障力度，引导、鼓励和支持山区散居农民通过搬迁到镇区集中居住就业实现城镇化。

——坚持以人为本，维护农民权益。尊重农民意愿，以农民愿不愿意落户为标准，不能片面地追求户籍城镇化率，不能搞强迫命令迁户口。要尊重农民自由迁徙的权利，不强行要求进城落户、农民转让其在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，或将其作为进城落户条件，把工作重点放在大力推行一元管理的城乡居住证上，放在城乡居民公共服务的均等化上，让农民过上想进城就进城、想回农村就回农村的“两栖”生活。

 ——加强中小城市建设，推动就近转移。《国家新型城镇化规划》把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向。应借助国家政策机遇，结合县域经济发展和脱贫攻坚工作，紧紧围绕增强集聚产业和人口能力这个首要任务，充分发挥县城和小城镇落户成本较低、人文环境相近、农民有较强归属感等优势，大力加强中小城市建设，提高综合承载能力，为农民进城落户提供新的渠道和机会。

——改进统计方法，真实反映现状。适应农民进城落户的新意愿和新型城镇化发展的新趋势，在统计指标上也要与时俱进。比如城镇人口的统计，要以常住人口城镇化率为主，淡化户籍城镇化率的统计，常住人口城镇化率的统计也要以实施居住证制度为依据。比如，加强城镇规模与资源环境承载能力的统计研究，特别是要以水资源的承载能力作为城镇人口调控的依据，从而提出城镇发展的规模容量和发展节奏。同时，统计部门要加强与相关部门的联系，核算整理出科学一致的统计数据，从而更加真实准确地反映当前新型城镇化发展水平。

（作者：高林照 职务：河南省人民政府研究室城乡建设研究处处长）