[摘要]  新型农村合作社运用组织化手段，为分散经营的农民在激烈的市场竞争中降低风险，是国家重点培育的新型农村经营主体之一，其发展初期高度依赖政府的参与和支持。推进新型农村合作社高质量发展，要构建以需求为导向的政府行为模式，建立健全法律法规体系和互动平台监督机制规范政府行为。

[关键词]  农村合作社；政府行为；经济发展

[作者单位]  哈尔滨商业大学财政与公共管理学院

新型农村合作社（以下简称“新型农合社”）指我国现行农业基本经营制度下的合作经济组织，按照“政府扶持、农民自发”的模式，政府提供制度、资源、监管等支撑。政府行为对农合社的发展有着很大的影响。通过完善法律法规体系、建立以需求为导向的政府行为模式、完善利益联结机制等一系列措施，促进新型农合社可持续发展，推动乡村经济高质量发展。

政府行为存在的问题

在新型农合社的发展中，政府在方向引导、制度规范等方面发挥着重要作用。然而，实践中基层政府需要接受上级政府的行政安排并进行绩效考核，受本地乡村实情影响，权衡自身利益下形成了复杂多样的政府行为。

——“自上而下”的扶持未能精准对接实际需求。近年来，在国家政策的大力推动下，新型农合社快速发展，虽然许多地区农合社不仅数量增长快速，而且管理规范、经济效益显著，但总体管理运行与实际效益达不到预期。究其原因，这种自上而下的外力扶持与农村的内生发展需求并未精准对接。一方面，部分农民因对新型农合社不了解而不感兴趣；另一方面，农民个体意识强，因对政府指导建立的合作社所带来的利益持怀疑态度而不想加入。在此情况下，政府部门既要完成政策的推进以完成政绩指标，又要面对有抵触情绪的农民，此时，最常见的做法就是使用行政化手段强行推进合作社项目落地。没有农民积极主动参与的合作社成立快解体也快，虽短期内可能产生经济效益，却不能真正带动当地经济发展，甚至衍生出虚假合作社。

——“双重领导”的格局造成权力虚化。在新型农合社发展过程中，政府不仅会提供资金、技术等支持，而且还要开辟“绿色通道”，整合多个职能部门快速办理工商、税务、水电、农业、检验检疫等手续。例如与新型农合社接触较多的乡镇政府，除了乡镇政府内设机构外，直接办理农合社业务的是上级部门直接派驻的机构，既接受其主管部门的直接领导，也同时接受乡镇政府领导，形成“双重领导”。这些派驻机构承担着乡镇政府管理新型农合社的职能，但其人事、财政关系等受其上级直接管理，弱化了乡镇政府的管理权限。由于新型农合社大量审批手续需要多部门配合才能完成，当信息传达不及时或由于制度细则不完善引起办事受阻，多部门利益冲突下办事效率反而会降低。“双重领导”不但没有规范手续审批与多部门协作，反而使乡镇政府部门职能被架空，导致权力虚化，协调能力减弱，影响合作社的发展进度。

——制度不完善导致政府行为失范。新型农合社发展中最重要的保障就是法律与制度，一方面是监督惠农政策的具体落实，另一方面是限定政府行为的边界。目前，国家建立的法律体系以及相关政策在新型农合社的发展过程中起到了积极作用。然而，由于各地发展程度不同、地方政府配套的实施细则质量参差不齐，加之具体执行规范的缺失引起政府行为界限模糊，导致政府越位、错位、缺位。政府主要是为新型农合社规避或分散经营风险、社会保障等方面提供服务，以及引导合作社获得高收益。在实施过程中不完善的制度将导致政府实施行政行为时超出自身的职权范围，从而损害合作社的利益，更使之无法遵循自身发展规律，增加运作风险。

优化政府行为的建议

——完善规范政府行为法律法规体系。在新型农合社发展中，应当以法律为准绳，完善政府行为法律法规体系，明确政府行为范畴，规范政府行为实施的依据、原则与方式。

首先，要明确政府行为实施的基本依据。根据当前农业农村发展目标，完善法律法规包括宪法、组织法等，从宏观层面明确政府行为范畴。同时，要优化各项政策、规章，进一步细化基层政府的职能行为，针对新型农合社发展中政府行为的普遍问题进行更具体化、便于执行的补充。

其次，要明确政府行为实施的两个基本原则。一是法无授权不可为，在没有相关法律明确规定的情况下，政府权力不可滥用，行为不能随意实施。二是法定职责必须为，政府必须按照相关法律规定，在合作社发展过程中承担起规范、保护、支持、监管等职责。

最后，要明确政府行为实施的基本方式。梳理合作社发展中涉及的各项政府行为，制定规范性法律文件，将法律法规转化为具体的政府行为规范，并在不断的实践中修正与完善，形成完整的“输出—执行—反馈—改进”运行体系。要明确政策是否符合合作社发展的实际需求，检验政策的制定和实施是否符合法律、法规的规定；要保证政府的服务性行政行为，坚持简政放权，在法律允许的范围内为合作社提供全面、多样的服务。

——构建以需求为导向的政府行为模式。新型农合社依靠农民的自主意愿进行民主管理，除了带动当地经济发展外，还要改善和提高当地农民的生活水平。政府的扶持要通过引导农民了解合作社带给自己的各项权利、经济利益，鼓励农民履行合作社的各项决策。当农民意识到生产质量达标和维护合作社利益等各项义务的重要性后，就会产生符合其自身现实的需求感。因此，政府对于新型农合社的扶持，既不是强行干预，也不是放任自流，根本目的在于帮助新型农合社建设发展所需的软硬件，从合作社的需求出发，自下而上地推动政府政策实施，由供给主导转变为需求主导，培育合作社自主发展的能力，从而引导其走上规范化、可持续发展的轨道。

首先，应当建立获取新型农合社需求表达的有效机制。政府作为服务的决策与供给主体，要获得合作社的需求信息，合理配置扶持资源。要建立完善的表达机制，赋予农民自愿结成的社会组织话语权，达成政府与合作社的积极互动关系；要搭建双向沟通的渠道，并将这种模式规范化、日常化。其次，应当建立优化政府行为的激励约束机制，科学合理地设置考评指标，以政绩考核指标引导政府行为的方向，适度给予基层政府权力空间。建立有效的约束机制，引导政府行为选择，弱化利益偏好，及时矫正出现偏差的政府行为。最后，要大力推动政府职能转变。政府行为是政府职能的外化与具体表现，要改革审批制度，完成精简内容、简化程序、保证效率的整体性配套改革，规范审批行为，优化合作社的发展环境。同时健全政府行为问责制度，扩大问责范围、细化问责事由，当权责匹配而问责常态化时，就会促使政府主动转变职能。

——构建互动平台监督政府行为。新型农合社最好的发展状态是与政府达成良好互动，因此有必要建构政府与新型农合社的互动平台，科学掌握合作社对政府行为的反馈并进行改进，反过来优化政府行为。

首先是平台机制。通过建设政府、村民代表、合作社、农业企业等多方沟通，专业研究机构从旁参与的平台，提出客观可操作的建议，以利于政府行为的改进与提升。其次是平台参与对象。由政府主导平台搭建并负责运行操作，合作社、农民代表与企业作为参与者，如实反映发展中的困难、问题与需求，研究机构提出专业指导性建议。最后是平台的职责。平台需要定期安排政府代表与其他参与主体正式的沟通与交流，协调不同主体间的沟通合作、接洽合作事宜，监督事项推进、合作社发展状况与政府行为的调整。

新型农合社的发展质量已成为我国农业农村现代化建设的重要指标。新型农合社作为农民的自发合作组织，以农民需求为出发点的发展方向才能激发合作社的内生动力，其经济目标的达成，也是新型农合社收益与政府绩效的双重目标。通过优化政府行为正确引导合作社发展，实现促进农民就业、乡村繁荣的目标。

郭祎伟