[摘要]  2020年，全国完成了以消除绝对贫困问题为目标的脱贫攻坚战，但农村返贫风险仍然存在。彝区是四川省实现巩固拓展脱贫攻坚成果的主战场，防止规模性返贫不仅是重大的经济任务，更是不能有任何闪失的政治任务。本文在系统总结昭觉县防止规模性返贫的经验成效的基础上，针对基础保障不足、脱贫基础弱、产业支撑不力、人情世故花费多等问题，提出了发展民生事业提高公共服务能力、加强针对性培训提升就业能力、提高脱贫群众市场风险应对能力、将增收的重点放在发展产业上、撬动社会资本带来新动能、多措并举推动文明新风沁润彝区六条对策建议。

[关键词]  四川彝区；昭觉县；规模性返贫

[作者单位]  中共昭觉县委办公室

2020年，我国脱贫攻坚战取得全面胜利，历史性地解决了绝对贫困问题。在肯定成就的同时，我们要清醒认识到，脱贫人口和脱贫地区的内生动力和自我发展能力还比较脆弱，部分人口还存在着致贫返贫的可能与风险，而巩固拓展脱贫成果、防止规模性返贫是确保脱贫成效经得起人民和历史检验的重要保障。为此，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出要实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，并要求“健全防止返贫动态监测和精准帮扶机制，对易返贫致贫人口实施常态化监测，建立健全快速发现和响应机制，分层分类及时纳入帮扶政策范围”。2019年以来，每年的中央一号文件都对防返贫工作进行了部署，明确要求守住不发生规模性返贫底线。彝区是典型的“一步跨千年”的民族地区，是四川省实现巩固拓展脱贫攻坚成果的主战场，防止规模性返贫不仅是重大的经济任务，更是不能有任何闪失的政治任务，必须持续用力、久久为功。本报告以全国彝族人口第一大县、国家乡村振兴重点帮扶县、四川省39个欠发达县域之一的昭觉县为调研样本，聚焦防止规模性返贫工作推进怎么样、当前存在哪些问题、下一步重点是什么等，厘清认识、总结经验、研究对策，力求为四川彝区做好巩固拓展脱贫攻坚成果提供一些有益思路。

昭觉县基本概况

昭觉县地处四川省大凉山腹地，辖区面积2564.75平方公里，辖20个乡（镇）、164个村（社区），户籍人口34万人，其中彝族人口占98.8%。现有重点帮扶村64个，800人以上大型集中安置点5个，200—800人中型集中安置点16个，脱贫户20389户共95411人。

2018年春节前夕，习近平总书记顶风踏雪来到昭觉县三河村、火普村视察，同村民代表、驻村干部围坐在火塘边，一起谋划精准脱贫之策。昭觉县时刻牢记习近平总书记殷殷嘱托，在各级的坚强领导和各界的倾力支持下，艰苦奋斗、感恩奋进，2020年底实现了191个贫困村全部出列、22217户102347名贫困人口全部脱贫，贫困发生率从31.8%降至0，顺利完成脱贫摘帽。

然而，脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。昭觉县深入学习贯彻习近平总书记关于“三农”工作的重要论述，特别是来川视察对巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重要指示精神，严格落实“四个不摘”要求，扎实开展防返贫动态监测和帮扶各项工作，累计识别监测对象5472户22531人，累计消除返贫风险4995户20704人，未消除风险的477户1827人已全部落实针对性帮扶措施。2023年，昭觉县GDP达54.6亿元、增长4.4%，农村居民人均可支配收入增长7.35%，脱贫人口人均纯收入达13340元、增长15.4%，没有出现规模性返贫，有效地巩固拓展了脱贫攻坚成果。近年来，昭觉县成功创建省级乡村振兴先进乡（镇）1个、省级乡村振兴示范村2个、省级乡村振兴重点帮扶优秀村1个，先后被授予“四川省乡村振兴重点帮扶优秀县”“凉山州乡村振兴优秀县”等荣誉称号。

防止规模性返贫的主要做法

找得到：及时识别、精准干预返贫风险。风险识别是风险防控的第一步，更是基础。因此，精准监测发现是防止规模性返贫的基本要求。在常态化动态监测过程中，昭觉县坚持精准治理思维，重点聚焦农户人均纯收入，因地制宜开展“八找”工作模式，包括信息推送、媒体发现、电话联系、微信联系4种“线上找”和常态入户、集中排查、多人盲推、跟踪访视4种“线下找”，常态化组织行业部门、帮扶干部、乡村干部、驻村队员、监测员、乡村贤达、亲朋邻居等开展日常监测、集中排查、定期跟踪访视，对脱贫户、特殊困难户、自发搬迁户、一般农户等群体全方位监测，及时发现因灾因病等苗头性问题，按照不设规模限制的原则，按程序将存在返贫致贫风险的农户及时识别为监测对象，并纳入“三色”分类管理。同时，结合不予纳入监测对象的10项负面清单，通过风险研判、入户核查、评议公示、资格初审、信息比对、县级审定等步骤，对纳入情况进行精准核实。

为堵住监测漏洞，昭觉县创新实施“最后一户”工作法，即本着“最熟悉的人最清楚”原则，以乡（镇）为主体，以村（居）民小组为单位，小组长、联组干部、贤达能人组成自检专班，将各自认为小组内最困难的3—5户农户实施倒排，村级完成汇总，乡镇专班对照监测户台账核对，入户核实未纳入监测范围的农户，符合条件的快速启动申报程序。比如，该县地莫镇通过这种方法，快速排查出3户未纳入管理的监测对象，有效避免了漏测失帮。

2023年，根据动态监测结果，将脱贫户人均纯收入在8000元以下的纳入红色管理，在8000元—10000元的纳入黄色管理，在10000元以上的纳入绿色管理，将更多人、财、物投向红色重点管理户，加强黄色预警户、绿色低风险户日常监测，变被动管理为主动管理，进一步加强脱贫人口就业增收，切实提高动态监测质效。

帮得准：分类施策与分步销号相结合。结合不同农户的资源禀赋、真实意愿、自身能力和发展需求，分类制定并实施行之有效的帮扶措施。对红色重点管理户实施“3+5”帮扶工作模式，发挥联系县级领导督导、县直部门落实政策、监测联系人和帮扶责任人入户跟踪作用，分类实施产业、教育、医疗等差异化帮扶措施。对纳入黄色预警管理户，在常态化动态监测的基础上，预先储备产业奖补、低保兜底等方案。对绿色低风险管理户，以“引”为主，在扶志、扶智方面加强教育引导，重点落实普惠政策。在此基础上，坚持把培养政策明白人作为重要任务，开展专题培训，一旦产生红色预警信息，政策明白人立即向上报告，联乡县领导、乡（镇）和县直有关部门将第一时间研判、协商，研究制定并全面落实解决方案，让帮扶措施落实得更加精准、快速、有效。

监测对象的监测、帮扶、销号是动态的，不仅要全方位落实帮扶措施，还要全过程跟踪销号。但是，返贫风险是否消除、监测对象是否销号，要避免“断崖”调整，分步骤有条不紊地进行。首先，每月跟踪监测对象收支情况、“两不愁三保障”及安全饮水状况、帮扶措施落实情况等，特别关注农户家庭人均纯收入情况。其次，如果红色重点管理户家庭人均纯收入高于标准线，综合评判符合可以退出红色重点管理的，都要先纳入黄色预警管理。最后，根据四川省、凉山州程序要求和联乡县领导、乡（镇）和县直有关部门综合研判，确定是否可以销号以及纳入管理层级，避免帮扶“断崖”导致收入骤降。在这过程中，对已消除风险的农户实行定期回访，若新出现致贫返贫风险，按程序纳入监测对象，杜绝“一销了之”。

稳得住：注重增强内生发展动力。在调研过程中，群众说得最多的一句话是“增收致富，关键还是靠自己”，这展现了脱贫群众内生动力贵比黄金的良好品质。党的二十大报告指出，要“巩固拓展脱贫攻坚成果，增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力”。在实践过程中，把增加脱贫群众收入作为根本要求，聚焦产业就业，不断缩小收入差距、发展差距。

为增加脱贫群众收入，增强其内生发展动力，昭觉县主要从三个方面着手：一是组织劳务输出。深化东西部劳务协作，提供就业岗位信息1.2万个，做好劳动力转移就业工作。统筹县级资金354万元，实施“精培计划”。2023年，完成转移输出农村劳动力8.7万人次，实现劳务收入超过26亿元，其中“五类家庭”劳动力分类就业3.7万人。二是以产业发展带动就业。深入实施“6+3”产业增收机制，大力发展村级集体经济，实现经营性收入715万元。发展有市场有效益的传统养殖业，实现养殖农户户均增收5000元以上。配套建设易地搬迁大型集中安置点产业园区，解决搬迁群众就近务工、就业增收问题，并积极开展光伏效益分红。通过这种“造血式”增收行动，拓展更多脱贫群众自我发展平台，增强其可持续发展的内生动力。三是开发公益性岗位。设置环卫、安保等公益性岗位6444个，及时解决农村就业困难群体就业问题。

落得实：用清单式管理防止工作漏洞。因为缺乏精细化思维，以往经常出现工作漏洞缺项、落实凭经验办、验收粗放笼统等情况。为解决这些问题，昭觉县以防止规模性返贫为重点，在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接领域推行清单式管理，逐项厘清各方责任，将责任落实到最小工作单元。在清单的来源上，对标党委政府推进乡村振兴战略实绩考核、巩固脱贫成果后评估、财政绩效评价、东西部协作考核、省内对口帮扶考核、各类督查反馈问题等六项内容，整合形成1张县级清单87类272项、2张负面清单22项。在清单的使用上，将清单按照任务、责任、督查三类横向分解到各级责任人，纵向细化到部门、乡（镇）、村（社区）和农户四级，把要求提在前面，把标准贯穿始终。在清单的管理上，建立县指挥部、乡指挥所、村作战室的指挥作战体系，落实“日报告、周调度、旬小结、月研判、季总结、年巡察”全链条管理机制，用好“两书一函”，挂图作战、一抓到底。

通过清单式管理，可以更有效找到巩固拓展脱贫攻坚成果特别是防止规模性返贫工作的关键环节。为提升管理质效，昭觉县将清单的落实情况纳入巡察工作计划，下沉三级开展督查专项行动，找出不落实的人和事，刚性将结果与绩效考核、岗位调整、晋职晋级、干部管理等挂钩，确保任务、责任、督查三张清单得到落地落实，从而有效提高动态监测与帮扶工作的落地成效。

存在的主要问题

基础保障有短板。在基础设施方面，非脱贫村基础设施薄弱，部分通村通组入户道路需要硬化改善，农村公路防护栏需要加快建设。在教育保障方面，截至2024年5月12日，尚有339名疑似失辍学学生待销号。在医疗保障方面，对已稳定脱贫人口执行医保参保费用资助渐退政策，取消脱贫攻坚期间超常规措施安排，转为按规定享受医疗保障待遇后，家庭人口较多的脱贫户医保支出明显增多。在饮水安全方面，受限于建设成本高，规模化供水率仅为7.3%，低于省州平均值。

脱贫基础较薄弱。根据第七次全国人口普查结果，昭觉县常住人口文化程度小学及以下占82.3%，初中占12.2%，高中及以上仅占5.5%。还有相当比例的群众不识字，一些群众只能用民族语言交流，外出就业困难，只能从事传统种养业，或在本地打零工。加之，务工奖补政策只覆盖未消除风险的监测对象和县外务工人员，县内就业稳岗政策缺失，导致就业帮扶车间招工困难。此外，“等靠要”的思想不同程度存在，坐等上级给政策、给项目、给资金，自我奋斗意识和内生动力不足。

产业支撑力不足。农户文化素质不高，传统种植业和养殖业占比较大，牛羊、土豆、花椒等特色产业链条短、商品率不高、附加值不多，产品自产自销的多，适应市场的能力较低。现代农业园区等新型经营模式正在培育中，品牌建设、加工物流正处在起步壮大阶段，带动作用发挥有限，资源优势没能真正转化为经济优势。部分帮扶产业“人走茶凉”，一些集体经济项目由于脱贫后的后续管理跟不上，造成项目停摆，没有发挥应有的助农增收支撑作用。

人情世故花费多。高额彩礼负担重。昭觉县虽然大力宣传，积极治理，但高额彩礼由明转暗，实际情况是禁而未止，红白事花费并不少。彝族群众在重要节日、家人生病等情况下，每次支出花费不菲，影响了脱贫家庭的积累能力和发展能力。此外，个别乡镇和部门重视不够，宣传的广度和深度不够，有时简单应付、不敢碰硬，推进移风易俗基础设施建设缓慢，工作运行质效离预期还有不小的差距。

对策建议

第一，发展民生事业提高公共服务能力。持续改善基础设施条件，继续实施交通会战，推动交通建设项目更多向进村入户倾斜，因地制宜推进非脱贫村组硬化路建设，解决群众出行难问题。持续压实“五长”责任制，落实比对核查、动态监控、依法劝返、质量保学等举措，健全教育救助制度，针对不同年龄段、不同辍学时长、不同学习基础的失学辍学学生，分别采取学业补偿、随班就读、集中编班等方式复学，确保应读尽读。加大过渡期医保帮扶政策宣传解读力度，重点做好脱贫群众、新增救助对象等特殊人员的参保动员工作，加强因病返贫风险监测和应对，探索脱贫群众个人缴费部分额外资助机制，做好过渡期医保帮扶政策落实情况评估，防止出现规模性因病返贫。将符合条件的供水项目纳入乡村振兴项目库，用好用活衔接资金和涉农整合资金，积极争取债券资金，实施一批规模化供水工程，提升饮水安全供水保障水平。

第二，加强针对性培训提升就业能力。对有培训需求的对象，按培训意愿和需求分类开展技能培训，引导创业就业。借助就业服务机构和人力资源服务机构，提升大数据分析能力，对培训机构和培训项目信息、劳动者的培训意愿信息、市场的岗位需求信息进行综合研判，增设有针对性的培训项目或开展“技能+通用”素质培训。落实培训补贴政策，提高参训积极性。持续加大农业农村领域技能培训支持力度，加强重点帮扶县技工教育和职业技能培训资源供给，鼓励支持重点帮扶县新建、改（扩）建技工院校。同时，进一步深化东西部劳务协作、省内对口帮扶，探索建设县级劳务公司、乡（镇）劳务专合社、村（社区）劳务经纪人三级劳务服务体系，加强劳务品牌建设，提升劳务输出含金量，促进劳务输出组织化规范化规模化，持续稳定和扩大脱贫劳动力转移就业规模。

第三，提高脱贫群众市场风险应对能力。反贫困的历史经验证明，政府在消除贫困中发挥了主导作用。像昭觉县这类深度贫困地区取得脱贫攻坚战胜利的关键，在于党和政府凭借强大的政治优势以及行政动员能力，完成了以超常规举措解决绝对贫困的历史任务。但政府行政逻辑代替市场逻辑，挤压与替代市场机制的作用，造成扶贫产业难以实现可持续发展，也无法提升脱贫群众的可持续生计能力。下一步重点是通过培育脱贫群众的主体主动性，提升其主体创造力，增进其主体认同感，切实将防范化解脆弱性风险的主动权交到脱贫群众手中，切实摆脱依赖心理，增强自身抗风险能力。此外，构建风险干预机制，既要避免形成政策单向扶助情况，又要防止政策扶持的“悬崖效应”，不断补足脱贫群众面对脆弱性风险时的外在短板。

第四，将增收的重点放在发展产业上。从乡村振兴的角度说，依靠政府公益性岗位和组织劳务输出，尽管在短期能够起到一定的减贫效果，但这毕竟是外生性的，不能起到决定性作用。原因有两个方面：一方面，政府财力能够承担的公益性岗位数量有限，只能覆盖到少数需要特别照顾的群体；另一方面，在现实中，一些低收入农村家庭由于文化程度低、能力弱等原因，并不具备外出务工的条件，加之随着产业结构转型，城市里面适合农民工的就业岗位数量减少，薪酬水平增速减缓。因此，实现持续就业增收就需要大力发展乡村产业。如果乡村有了产业，动员农民参与产业发展，发挥其主体作用，就可推动实现就地就近就业创业。同时，进一步优化利益联结机制，把产业增值收益最大限度留给农民。通过发展乡村产业，助力低收入人口实现可持续的收入增长，这是一条具有内生性的路径，是当务之急，更是长久之策。

第五，撬动社会资本带来新动能。开展防返贫的动态监测与帮扶工作，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，对人财物等各方面的投入需求更大，尤其对资金的需求明显增加，但是单靠政府财政资金的投入并不能满足需要，也难以持续。因此，必须充分发挥社会资本的积极作用，更大力度发动社会力量通过参与乡村建设、产业发展、农业科技创新、农产品加工流通、闲置资源整合等方式，在助力农业农村发展的同时，实现自身的合理收益，并且在此过程中，让农村集体和农民从资源的利用中获得收益，进一步增加财产性收益。此外，在市场经济条件下，保险是风险管控的重要手段，可以探索社会资本参与防返贫保险，将其作为政府兜底措施的补充，脱贫群众通过保险机制能够对各种风险冲击进行事前干预，从而最大限度转移、分散各类风险，尤其是市场风险，以达到防返贫的目的。

第六，多措并举推动文明新风沁润彝区。2022年8月，农业农村部、中央宣传部等国家8部门决定在全国开展农村移风易俗重点领域突出问题专项治理。2024年中央一号文件要求，持续推进农村移风易俗。要持续推进高额彩礼、厚葬薄养、人情攀比、随礼泛滥、封建迷信等突出问题综合治理，鼓励各地利用乡村综合性服务场所，为农民婚丧嫁娶等提供普惠性社会服务，降低农村人情负担。坚持自治、法治、德治有机结合，综合运用法律法规、村规民约、“德古”文化协会、彝学会、道德舆论等方式，引导农民群众相信科学，生病自觉就医。持续开展新时代乡风文明建设、群众性精神文明创建等活动，深入开展“最美家庭”“五好家庭”“洁美家庭”的评选创建。将移风易俗问题突出的村党组织纳入软弱涣散整顿范围，推动农村基层党组织重视抓好移风易俗工作，坚决遏制陈规陋习蔓延势头，着力提高乡村社会文明程度。