进入新时代以来，我们党准确把握我国社会主要矛盾变化，充分研判国际国内发展大势，作出了实施乡村振兴战略的重大决策部署，把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，加快构建城乡融合发展体制机制和政策体系，重塑城乡关系走城乡融合发展之路。郡县治则天下安，县域是国家发展的基础，是集经济、政治、文化、社会、生态文明、治理于一体的空间地域综合体，起着联结城乡、沟通条块、承上启下的重要枢纽作用。县域业已成为推进乡村全面振兴和促进城乡融合发展的基本单元和空间载体。随着乡村振兴战略的全面实施和我国城乡关系的发展演变，县域成为推进乡村振兴、促进城乡融合的关键节点和核心场域。因此，加快构建县域乡村振兴与城乡融合的耦合发展机制和政策体系，对促进县域城乡全面融合、提升县域治理现代化水平、推进县域乡村全面振兴具有重要意义。

县域城乡融合与乡村振兴的

战略定位及耦合特性

县域在我国经济社会发展中具有举足轻重的地位，自古以来就有“郡县治则天下安”之说。县域是以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地的地域空间综合体，不仅包括县城，也包括县城周边的乡镇和农村。而县城则是县域的政治中心、经济中心和文化中心，县城主要以工业和商业为主，乡村主要以农业及其相关产业为主。县域内城乡经济联系最为紧密，县域城乡经济循环构成了国内经济大循环的主体。县域既是城乡融合的载体，也是乡村振兴的主战场。

县域乡村振兴战略。新世纪以来，为破除城乡发展不平衡、农业农村发展不充分的二元结构矛盾，党和政府出台了系列中央一号文件和政策举措，在缩小城乡差距、加快农业农村现代化、促进农民增收等方面取得了显著成效。为加快补齐农业农村发展短板，继“新农村建设”之后，2017年党的十九大报告首次提出了“实施乡村振兴战略”，并且强调把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。2018年的中央一号文件和《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》对实施乡村振兴战略作了决策部署和阶段谋划，明确了目标任务和关键举措。党的二十大报告进一步提出，要全面推进乡村振兴，这是继党的十九大提出乡村振兴战略之后，从全面建成社会主义现代化强国和推进中国式现代化的新高度，对乡村振兴和“三农”工作做出的新论述和新定位。

乡村振兴是指城市建成区之外的乡镇和农村区域的人才、产业、组织、生态、文化等方面的全面振兴，而这个区域是以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地的地域，县城与乡村直接相连，在经济社会发展上与乡村具有千丝万缕的联系，乡村振兴离不开城市的带动和辐射，因而县域也就成了乡村振兴的基本单元。

第一，县域是工业与农业有机结合的场域。县城是乡村产业振兴的核心龙头，具有引领、辐射、集散、支配、制衡等主导性作用，是“以工补农、以城带乡”，直接推动农业农村现代化的战略动力。县城也是加快农业劳动力转移，做强农产品加工业和农业生产性服务业，架起科技信息等现代要素向乡村产业流动的桥梁，畅通农产品进城、工业品下乡的通道。现代农业是以工业化、产业化、规模化、信息化、市场化为主要特征的农业，传统农业向现代农业转型不是一蹴而就的，而是需要现代性生产要素不断向传统农业渗透、积累和创新。县域以县城为中心，在以工补农、以工促农、以工支农等方面发挥着重要作用，能够促进现代农业、休闲农业、文旅产业、科技农业、数字农业等新型产业发展，从而延长产业链、提升价值链、完善利益链，实现一二三产业融合。

第二，县域是城市和农村有机结合的场域。无论是实施乡村振兴，抑或是全面推进乡村振兴，仅靠乡村的内生动力是远远不够的，也是极为缓慢的，全面推进乡村振兴离不开城市的统筹规划和辐射带动。县城作为“城尾乡头”是县域政治、经济和文化中心，也是离乡村最近的“城”，对乡村的辐射和带动作用最大。县城是县域经济的增长极，具有产业、资本、人才的极化效应，以及科技、信息、产品的涓滴效应，在这种虹吸效应和扩散效应的作用下，乡村生产力水平不断提高，生产关系不断得以优化调整。由于我国幅员辽阔，区域之间、省际之间、县域之间资源禀赋状况和经济社会差异较大，实施乡村振兴战略应因地制宜。因此，以县域为基本空间单元，制定符合县域实际和地方特色的乡村振兴规划和实施路径，以县域为载体推动资本下乡、科技下乡、人才下乡，发挥县城的辐射带动作用，能够极大提升乡村振兴的实效。

第三，县域是国家和社会的重要节点场域。自秦汉时期的郡县制开始，县级作为基本行政单元延续至今，在国家治理体系中处于承上启下的特殊地位，发挥着“郡县治，天下安”的基础功能，起着连接国家和社会的纽带作用。我国乡村具有几千年的自治传统，现有行政体制中县级以上政府对乡村治理鞭长莫及，县域与乡村唇齿相依，在业缘、亲缘、血缘等方面联系十分紧密，承担着贯彻落实中央和上级部门决策部署，以及规划、服务、促进乡村经济社会发展等重要职责任务，县域的体制机制改革是促进乡村经济社会发展的核心动力。从产业发展角度看，县域的主导产业、优势产业、特色产业突出，且直接为乡村提供各类生产性服务和非生产性服务，有利于发展聚集经济、规模经济和空间经济，构建县域城乡融合发展体制机制，从而推动乡村经济社会高质量发展。

县域城乡融合战略。党的十八大以来，党和政府高度重视“三农”问题，把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，明确不平衡不充分的发展的矛盾，并且指出了城乡发展不平衡是最大的不平衡。为了破解城乡发展不平衡难题，近年来把县域城乡融合作为重要抓手和重要突破口。2021年中央一号文件提出“加快县域内城乡融合发展”“把县域作为城乡融合发展的重要切入点”。2022年中央农村工作会议要求“率先在县域内破除城乡二元结构”。2022年中办、国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》指出，“以县域为基本单元推进城乡融合发展”。

县域城乡融合是以县城作为经济社会发展的增长极，通过体制机制、产业协同、生态一体、文化交融等方式，构建以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地的空间经济社会发展框架，促进城乡要素和产品的自由流动和平等交换，形成工农互补、城乡互促的平衡协调发展格局。

第一，县域是构建城乡融合发展的新载体。根据马克思主义城乡关系发展理论，城乡关系遵循“城乡混沌—城乡分离—城乡对立—城乡统筹—城乡融合”的一般发展规律。我国城市由中央直属城市、省会城市、市级城市和县级城市构成，县城作为县级城市与乡村联系最为紧密，推动我国新型城镇化进一步巩固发展的关键在于县域城市化拓展。县城是乡村公共服务的直接供给者，具有独特发展优势和结构稳定性，县域城乡融合包括空间融合、产业融合、文化融合等内容，通过构建县域城乡融合体制机制，能够高效促进县域城乡经济循环，缩小县域城乡差距，推动县域城乡一体化发展。

第二，县域是畅通城乡经济循环的主要平台载体。我国在人民公社时期，通过城乡二元户籍制度、计划经济制度、城乡二元资源配置制度等构建了城乡分割的体制机制框架，再加上优先发展城市工业的政策影响，城乡二元结构日趋明显，城乡差距日益扩大，城乡壁垒难以破除。虽然通过新农村建设、取消农业税、增加农业补贴等方式，增加基础设施建设资金和财政支农资金为乡村“输血”，撬动企业资本、社会资本等为乡村“造血”，深化要素市场化改革，使资源变资产、资金变股金、农民变股民为乡村“活血”，但是人才、资金、土地等资源由城市流向农村的动力依然不足，以县域为载体有利于重新塑造城乡在产业、资金、技术、人才、土地等要素资源的合理流动机制，构建县域城乡交易平台，推动县域城乡融合和乡村全面振兴。

县域城乡融合与乡村振兴

耦合协调发展面临的主要问题

根据上述分析可知，城乡融合与乡村振兴在县域内具有空间地域一致、产业发展体系相同、资源要素配置同向、体制机制发展目标趋同等多重耦合特征。近年来，虽然我国出台系列政策旨在破除城乡二元结构，畅通城乡经济循环，缩小城乡差距，使县域城乡关系呈融合发展态势，但目前县域城市与农村之间，以工促农、以城带乡的功能还未完全发挥出来，农业农村发展活力还未彻底展现出来，乡村振兴与城乡耦合协调发展机制仍未充分发挥作用，具体表现如下：

县域城乡二元结构问题依然存在。受体制机制的路径依赖和政策制度的惯性影响，城乡二元结构矛盾依然突出。一是城乡收入差距依然较大。1978年，人均可支配收入城镇居民比农村居民多209元；2000年，城市与农村居民的人均可支配收入差距扩大到3974元；2023年，收入差距进一步扩大到30130元。由此可见，城乡之间的收入差距呈不断扩大之势，城乡居民人均可支配收入差距较大。二是乡村面临较大返贫风险和城镇落户压力。虽然目前我国贫困县、贫困村、贫困人口全部摘帽，解决了绝对贫困问题，但是农村人口依然面临突发事件和重大疾病等返贫风险。虽然我国城市化率2023年达到了66.2%，经过近几年政策的推动户籍城市化率和常住人口城市化率差距不大，但是农村人口进城面临的压力将比前期进城人口更大，进城农民如何维持生计，从生产方式和生活方式上融入城市将会更难。

县域城乡要素合理流动机制不健全。受工业优先和城市偏向政策机制影响，在我国快速城市化和工业化的进程中，乡村人才、土地、资金等生产要素资源向城镇聚集，导致了农村日益衰落严重“失血”。虽然我国通过城乡统筹、城乡一体等战略政策的实施，逐步发挥了城市带动乡村和工业反哺农业的作用，但在当前我国高速城镇化阶段，乡村要素资源向城市流动的积极性和主动性依然较强，城市带动乡村和工业反哺农业的内生动力仍然不足，试图通过城乡要素自由流动平等交换而实现城乡融合发展和乡村振兴较为困难。究其原因，一方面，乡村居民通过务农获得收入较低，难以满足高质量生活的追求，致使大量青壮年劳动力仍然选择弃农从商、弃村进城，乡村发展后继乏人。另一方面，城镇扩张过程也是城镇周边土地价格上升的过程，造成了城镇土地紧张价格高涨，农村土地要素向城镇流动积极性强，农地非农化趋势严重，土地要素配置格局失衡。

县域城乡公共资源配置失衡。整体而言，改革开放四十多年的发展，使我国实现了由农业国向工业国的转变、由乡土中国向城乡中国的转变、由计划经济向市场经济的转变、由全面建成小康社会向建设社会主义现代化强国转变，成为世界第二大经济体，跻身中高收入国家行列，但不应忽视的是县域城乡公共基础设施建设差距较大、城乡一体化服务体系仍不完善、城乡不平衡的矛盾较为突出。如在乡村公路建设方面，道路狭窄、质量较差、缺乏维护等问题普遍存在；农村幼儿园、农村小学数量偏少，多数村庄集中建校，教学资源紧张、师资力量薄弱、学生成绩普遍不优；在医疗卫生方面，乡村医务人员学历较低、人数较少、医疗水平不高，而且乡镇医院的医疗器械设备陈旧，医疗条件落后，就诊人数不多。尽管近年来政府对农村基础设施的投资不断增加，但仍难以满足乡村高质量发展的需要。

县域城乡文化融合任务艰巨。一般而言，城市以现代工业文明为主导，农村以传统农耕文明为主导，城乡文化差异较大，在城乡二元结构向城乡一体化发展过程中，城乡文化融合难度较大、任务艰巨。一是受农村小学和幼儿园并点影响，乡村教育资源和文化资源相对稀缺，基本公共文化服务较为匮乏。二是农民思想观念较为保守落后，缺乏城乡文化融合的意识，农民参与城乡文化融合的积极性不高、能力不强，例如电影下乡中现代化电影农民就很难接受，而传统戏曲却受欢迎。三是乡村文化基础设施建设和利用不够。当前农村虽已建立文明实践中心，但是乡村图书馆、乡村文化馆、乡贤馆等文化场域建设不足，有些村庄即使有文化基础设施场地，但是利用率不高，村民几乎不去借书和阅览。四是城市文化和农村文化缺少互动，难以融通。城市作为先进文化的代表，其文化向乡村地域的渗透主要是靠务工人员的流动带入、文化下乡的传入等渠道，但是具有落后性质的乡村文化却很难进入城市，城乡文化市场发展呈现“一边倒”现象，城乡文化市场亟须构建优势互补的文化市场发展格局。

县域城乡融合与乡村振兴

耦合协调发展的机制框架

县域是城乡融合与乡村振兴的核心场域和平台载体，在经济发展、生态建设、体制机制、空间社会等方面存在耦合发展特征。通过促进乡村振兴和城乡融合的耦合协调发展，实现城乡要素循环、空间社会经济对接、城乡产业联结、城乡利益共享、构建城乡生命共同体、形成城乡新质生产力，推进城乡共同富裕。

构建县域城乡一体化发展新格局。在推进县域城乡融合和乡村振兴过程中，均需破除城乡二元体制，构建县域城乡一体化发展新格局。一是改革县域户籍制度，放宽县域落户条件。建立与全面推进乡村振兴和城乡融合相适应的户籍制度安排，一方面，吸引优秀人才、技能型人才、科技人才到乡镇落户；另一方面，建立农村居民耕地有偿退出机制，鼓励乡村居民到城镇落户，实现城乡落户自由。二是建立县域一体化城镇建设规划和乡村振兴规划。按照农业主导型、工业主导型、资源矿产型、文旅主导型、科技主导型等标准科学划分县域类型，根据资源禀赋、产业基础、功能定位等统筹县域生产、生活、生态、治理需要，科学规划布局。三是在县域空间形态下，通过土地、金融、基础设施、公共服务的一体化构建城乡经济社会发展新格局，建立县域一体化公共财政政策，发挥县城辐射带动作用，增强公共基础设施和公共服务向乡村倾斜覆盖的力度和导向。四是促进县域城乡产业融合。以政府为引导、以企业为主体、以市场调节为基础，深入调整城乡三次产业结构及其内部结构，促进一二三产业融合，延长产业链、提升价值链、完善利益链。

创新县域城乡要素融合机制。理顺政府和市场的关系，发挥好有形之手和无形之手的作用，激活主体、激活要素、激活市场，确保城乡要素双向流动，促进劳动力、土地、资金、技术、人才等要素资源更多向乡村流动。一是培育县域城乡一体化的产品市场和要素市场。利用价格引导、行业准入、财税优惠等政策，完善城乡产品流通市场，畅通县域城乡人才、资本、信息的要素循环，实现县域城乡要素市场化。二是完善县域城镇落户政策，健全农村剩余人口转移机制，通过提升工资待遇、放宽落户限制、创造发展空间等方式激励优秀毕业生到乡村干事创业，完善支持创业就业政策体系和社会保障体系，营造优质创业就业环境和生活环境，吸引更多人才在乡村创业就业。三是深化土地制度改革。在明确所有权、稳定承包权、放活经营权的基础上，推动土地要素市场化，激发土地要素活力，积极培育家庭农场、专业大户、农业企业和专业合作社等新型农业经营主体，发展多种形式的适度规模经营，不断发展壮大农村集体经济。完善农村宅基地使用权退出机制，打通县域宅基地使用权配置渠道。

完善县域城乡一体化公共服务保障机制。一个国家在现代化进程中往往伴随着工业向城市集中、人才向城市流动、资金向城市聚集，城乡差距呈现不同程度的扩张，加强农村基础设施建设、提升乡村公共服务水平是促进农村发展的基本经验。一是在基础设施建设方面，强化乡村交通、通信、信息、物流等基础设施建设，利用好互联网、大数据、人工智能、区块链等现代科技，加强数字乡村、智慧农业建设。二是通过增加政府财政资金、社会公益金、企业服务金等，提高基本公共服务供给效率，满足乡村振兴、城乡融合发展的基本公共服务建设资金需要。三是统筹县城和镇驻地教育、医疗、卫生、服务等公共服务资源，完善城乡公共资源均等化配置机制，形成“县—镇—村”三级资源共享交流模式。四是通过BT模式（建设—移交）、BOT模式（建设—经营—移交）、BLT模式（建设—租赁—移交）和BOO模式（建设—拥有—经营）等PPP模式加强公益性项目开发和建设，增强公共服务效能。

健全县域城乡文化交流融合机制。农村是我国传统文明的发源地，乡村文明是中华民族文明史的主体，农耕文化是我国农业的宝贵财富，是中华文化的重要组成部分，乡村振兴既要塑形，也要铸魂，要形成文明乡风、良好家风、淳朴民风，焕发文明新气象。一是加大乡村振兴和城乡融合发展政策的宣传力度，提高农民对乡村振兴和城乡融合的认知度，鼓励城镇居民和乡村居民主动参与到城乡文化融合中来，在保护和弘扬乡村优秀文化基础上，吸收城镇文明和优秀文化成果进行创造性转化和创新性发展。二是规范城乡文化交流市场，建立城乡文化资源双向交流和资源共享机制，健全乡村文化管理体制。三是提升城市文化的开放性和包容性，以文化产业链延伸和文化产业市场拓展，提升进城农民对文化的认同度和融入度，展现更多的城市魅力和城市特色。四是丰富文化形式，在乡村开展丰富多彩的文化活动，推动科技文化宣传，加强传统文化保护和传承，推动乡村精神文明建设。

[本文系山东省社科联2024年度人文社会科学课题“县域乡村振兴与城乡融合的耦合机理及实现路径研究”（课题编号：24BFS021）的阶段性成果，作者吴振方系聊城大学政治与公共管理学院讲师、硕士生导师，经济学博士]