[摘要]  2020年，四川省制定并实施推进中心镇改革发展的一系列措施，统筹推进乡村振兴和新型城镇化，推动中心镇做大做强，各项工作有序推进。四川东北部地处深丘和山区，长期以来，经济社会发展落后于全国全省平均水平。在实施中心镇“产业集聚提升工程”及有关改革措施中，中心镇面临经济基础不强、产业链未完全形成、新的经济增长点不明显、特色产业品牌化规模化程度低、产业发展要素保障不够等困境。对此，要加强中心镇主导产业发展、农产品延链产业发展、推进一二三产业融合发展，以及从财税、土地、规划、人力资源和激励机制等几方面加大政策支持力度，以促进欠发达地区中心镇产业振兴。

[关键词]  欠发达地区；中心镇；产业培育

[作者单位]  巴中市统计局

自2021年11月开始，四川省统筹推进全省乡村国土空间规划编制，打破县域内行政区划和建制界限，以片区为单元编制乡村国土空间规划。要求优先选择承载空间足、辐射能力强、发展潜力大的乡镇作为中心镇。如何突破困境，找准有效路径，大力培育发展产业，成为欠发达地区中心镇加快发展的重要课题。

巴中市中心镇产业培育面临的困境

四川省巴中市在全面完成脱贫攻坚任务后，整体上仍属欠发达地区。为统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，巴中市高度重视小城镇建设工作，近年出台了一系列政策措施推进小城镇改革发展。全市有10个镇被列入省级百强中心镇候选镇。在全省统筹推进乡村国土空间规划编制工作后，巴中市统筹划分乡镇级片区29个，确立中心镇25个，副中心镇10个。其中，25个中心镇辖区面积3539.64平方公里，占全市（12296.94平方公里）的28.78%。2021年末户籍人口89.64万人，占全市（361.58万人）的24.79%，其中乡村人口72.07万人，城镇人口17.57万人。该市中心镇经济结构以传统农业为主体，因地制宜发展工贸、文旅经济，呈现出“农业经济+特色经济”发展模式。在全市各中心镇中，工商经济有一定起色的中心镇近10个，占40%。

调研发现，巴中市中心镇面临着经济实力不强、产业链未形成、经济增长点少、特色产业的品牌化规模化发展水平不高、政策支持不够等困境。

中心镇经济实力不强。巴中市中心镇大部分属于地理位置相对居中、人口总量相对较多的镇。但从经济实力上看，除柳林、清江、沙溪、驷马等个别工业、文旅特色鲜明的中心镇外，大多数中心镇与传统上的乡镇经济实力差别不大。一是中心镇经济总量水平不高。2021年巴中市25个中心镇粮食总产量63.08万吨，占全市粮食总产量（195.82万吨）32.2%，生猪出栏110.16万头，占全市生猪出栏（333.27万头）的33.06%。巴中市中心镇粮食总产量和生猪出栏量占全市比重约32%—33%，高于中心镇户籍人口占比（24.79%）7—8个百分点，高于中心镇辖区面积占比（28.78%）3—4个百分点，但优势不明显。二是中心镇主导产业不突出。从一二三产业的结构看，巴中市中心镇镇域经济都以农业经济为主体，工业、建筑业和商贸服务业弱小。全市25个中心镇中仅有规上工业企业50户，占全市规上工业企业（338户）的15%，资质以上建筑企业12家，占全市资质建筑企业（249户）的5%。从农业经济的内部结构看，虽然各地资源禀赋各具特色，粮油、畜禽、果蔬、茶药、水产等样样齐全，但地域特色和产品特色不突出，主导产业不明显。

中心镇产业链未形成。总体上看，巴中市中心镇农业经济仍以传统农业为主体，农产品的延链发展严重不足。一是农户散养、散种，品种杂乱，无法集中收购、仓储、转运，无法形成单品种的产量优势和规模效益。二是一些中心镇近年来发展的种养业大户虽有一定的农产品规模，但绝大多数企业仅有一些种养生产基地，并未在本镇或县域内建立加工转化企业。无法形成从农产品到初制加工到精深加工以及配套的仓储物流服务产业链。三是一些中心镇虽有以农产品为原料的加工企业，但本地原料基地发展不够。

中心镇培育经济增长点力度不够。调查发现，一些中心镇在统筹谋划上不够，发展思路仍停留在“上级安排什么就抓什么”的认识上，产业发展缺乏深度研判、系统谋划。个别中心镇地处城乡接合部，本镇及周边乡镇农产品区位优势明显，且处于铁路、高速公路沿线，发展以农产品为原料的加工制造业或打造区域性农产品集散中心以及农产品仓储物流业很有条件，但至今仍停留在等候上级规划的阶段，靠地缘辐射的被动境地。调查发现，有的中心镇既是传统的畜牧业主产区，又是近年招商引资发展生猪规模化养殖的重点地区，但未能抓住原料基地的优势，未能统筹发展本地食品加工企业，第二产业发展长期滞后。

特色产业的品牌化规模化发展水平不高。近十多年，各地中心镇逐步发展第二、三产业企业，推进三产融合发展。各中心镇依据资源禀赋和人文条件突破发展了一些特色经济产业和项目。但巴中市各中心镇特色产业存在品牌化和规模化两方面短板。从品牌化看，除个别种养品种创立了一些品牌外，一些产品产量相对较大的行业没有知名（驰名）品牌。 巴中市每个县（区）在中心镇及相关片区都规划有优质粮油片区，但一些片区没有打造出高产优质大米、玉米、小麦等知名品牌，甚至本地加工厂在生产面条（面粉）、成品大米时，不得不从外省购进高品质原粮加以补充。巴中市传统农家养殖的巴山土猪，品质很好，但除了“青峪猪”个别品牌外，其他中心镇没有响亮品牌，无法与实行工厂化生产的大型养猪场竞争。从规模化看，一些中心镇特色产业项目处于刚起步阶段。例如：长赤镇、鼎山镇都曾是川陕苏维埃县政府驻地，红色文化、红军文化资源丰富，但文旅经济规模微弱，导致这些镇文旅经济尚未充分挖掘潜力。光雾山镇至关坝镇拥有得天独厚的森林康养资源，是发展森林康养产业的重要区域，但缺乏历史文化景点和文体设施以及研学场馆，无法吸引游客停留和较长时期康养，大多数游客采取一日游或车览景观，走马观花，森林康养产业发展不充分。

中心镇产业发展的政策支持不够。一是部分中心镇财政职能弱化，个别中心镇相当于是县级财政的一个部门预算单位，不具有真正独立财政运行能力，镇财政仅能组织一点零星的非税收入入库，除了上级政府统一安排专项工程、专项产业项目时追加部分专款外，中心镇财政自身无财力支持中心镇建设和产业发展。二是大部分中心镇未建立支持产业发展的投融资平台（公司）和融资担保业务办理机构，除了传统的农村信用社小额借款业务外，中心镇产业发展信贷支持较弱。三是部分中心镇建设用地规划不够，导致中心镇镇区扩充困难。如某中心镇已规划至2035年，镇区建设用地规模仅46.4公顷，人均城镇建设用地水平偏低。这些镇单纯依靠盘活存量土地无法使中心镇高品质发展。

欠发达地区中心镇产业培育优化路径

加快推进主导产业发展。当前和今后10年内，巴中市中心镇的主导产业仍然在农业领域，做强做大农业基础仍是中心镇的产业发展主要目标。

一是中心镇要根据地域特点和资源禀赋加快发展粮油、畜禽、果蔬、茶药、水产等农业主导产业。要组织专门调查，核实各主导产业中各主要农产品现有的生产规模和实际产量情况。要充分论证，制定出各主要农产品今后三年、五年、十年的增长速度和应达到的规模，并将其纳入全县（区）中心镇发展专项规划。要发挥中心镇的辐射带动作用，充分利用科技和种质资源，力争使这些主导产业增速高于全市平均增速10个百分点以上。

二是在中心镇着重打造提升一批现代农业产业园区，推动主导产业集聚、集群发展。具备条件的中心镇要肩负起打造安全粮仓的时代重任，真正打造一批优质品牌的粮油现代农业园区示范区，通过科学论证和良种良法，每个县（区）打造出1—2个稻米、玉米、土豆的驰名品牌。中心镇的现代农业园区要因地制宜，利用巴中市肉牛、土鸡、土猪、黄羊、金银花、黄花、芦笋、青花椒、江口青鳙及巴山茶叶等种质资源优势，高举发展优势农业的旗帜。通过3—5年努力，每个中心镇要发展2—3个现代农业产业园，每一园区内要有2—3个拳头产品。

三是在中心镇率先探索治理耕地撂荒的新机制，使更多的土地资源转向主导产业生产。如，对农村承包地撂荒实行红黑榜公告制度；对确实无力耕种的承包地，鼓励农户将土地流转给村集体经济组织，再由村集体经济组织按照主导产业规划方向和品种，根据经济效益原则，实行对外公开招租或村集体经济组织自行经营等方式充分发挥土地资源效益。

加强农产品延链产业发展。农产品延链产业落后是制约中心镇产业发展的重要因素，要下定决心、面向市场，通过2—5年的努力，切实改变这种不合理的经济结构。

一是在具备条件的中心镇突破发展农产品加工制造业。紧紧围绕巴中市农业主导产业（粮油、畜禽、果蔬、茶药、水产等）的主要产品，深入分析市场结构和前景，全市选择10—15个中心镇，布局大中型农产品加工转换企业（每个县区布局2—3家），差异化发展，使这些中心镇的每个加工企业能够吸纳、消化本县（区）及相关县（区）同类农产品加工转化。

二是在有关中心镇培育肉牛、黄羊、茶叶三大优势品种加工龙头企业。有关中心镇应抓住战略机遇，深度研究这三大品种种养业的转化转换和精深加工项目。如，针对个别镇目前开工建设年出栏达1.5万头以上肉牛的大型养殖企业，建议迅速深入研究就地建立精深加工项目问题。

三是在每个县（区）选择部分中心镇建设大中型农副产品集散中心和交易市场。每县（区）规划1个或2个，使之成为除城市和县城之外农产品集中交易市场。选址应充分考虑交通条件和对有关乡镇农产品交易的聚集辐射效应。一个集散中心跨越多个中心镇和片区，辐射范围一般在10—15个乡镇。市、县（区）商务主管部门统筹谋划、合理布局，形成推进方案。县（区）、中心镇政府一方面落实规划选址，另一方面通过大力招商引资，由企业业主负责交易市场建筑物和配套建设。市场运行采取线下交易和线上交易相结合的方式，同时配套发展全市的交易服务平台和物流配送企业。

加强中心镇三产融合发展。巴中市各中心镇区域特征、历史文化、交通条件、资源禀赋有较大差异，在坚持做大做强农业“底盘”的同时，要因地制宜发展二、三产业，并推进三产融合发展。

一是在具备条件的中心镇推进工业强镇行动。通过综合分析发现，巴中市中心镇中目前具备工业强镇条件的有6—8个乡镇，占全部中心镇25%左右。这些镇具有交通便捷、原料基地集中、县（区）城市直接辐射等优势。目前仅2个镇建立工业园。实施工业强镇战略是发达地区推进中心镇建设的重要举措。上述6—8个镇目前具备了一些基础条件，要顺势而为，狠抓工业，以工带农，做强中心镇经济实力。有关县（区）应积极调研，制定分阶段推进方案和扶持政策。每个实施工业强镇战略的中心镇应在3—5年内建成企业园区或小微企业发展集中区，通过招商引资、退城入镇等方式，集聚发展、集群发展。

二是在具备条件的中心镇推进文旅强镇行动。巴中市文化资源厚重、旅游资源丰富，目前旅游康养产业已有了一定名气。在全市中心镇中，光雾山镇、诺水河镇等10余个镇已具备基本的旅游设施和景点，应在这些中心镇推进文旅康养产业加快发展。这些镇做强文旅经济，应当抓住两个重点，即增加文化景观景点设施和提升景点景区规模，丰富旅游者多方位体验。这些中心镇要聘请专业人员抓好本镇旅游发展规划和景区景点建设以及旅游文宣。

三是大力发展中心镇镇区（场镇）商贸经济。巴中市部分中心镇，基础设施、公共服务设施落后，城镇功能不完善。一些中心镇商贸物流不畅，国道贯穿集镇，拥堵突出。一些中心镇地处边远，发展落后，街面老旧，镇容镇貌不容乐观。建议在中心镇实施镇容镇貌整治和商贸市场建设。有关县（区）要统筹规划，尽快解决国省道和县道贯穿集镇问题，每个中心镇要规划建设规模适度的商贸物流市场，至少要打造一条凸显本地地理、历史和文化特色的街区。

加大中心镇产业发展支持力度。一是改革县（区）财政和中心镇（副中心镇）的分配体制。在当前县级财政对中心镇人员经费、一般公用经费、专项公用经费全额预算保障基础上，合理确定中心镇辖区内税收基数，凡中心镇辖区内上缴税收增量县（区）分成部分，由县（区）财政和中心镇财政按5∶5分享。同时县（区）政府按较大比例或全额返还来自中心镇的土地出让金净收益和城市维护建设税，支持中心镇城镇基础设施和公共设施建设，增强中心镇经济功能。

二是积极搭建中心镇投融资平台（公司）。县级国有投融资平台（公司）应分别在中心镇设立分公司或子公司。鼓励中心镇将有关被撤并乡镇、行政村房产以及其他镇属的闲置资产依法折价入股到县级国有投融资平台公司。县级涉农性质的融资担保公司均应在中心镇设立分支机构或营业机构，积极扩大在中心镇的业务。

三是积极优化中心镇未来5—10年发展规划。在25个中心镇中可以培育10个左右工业经济、文旅商贸经济带动力强的镇，率先实现跨越发展。市、县（区）规划部门要对这些中心镇的发展规划进一步优化，给予专项的建设用地指标和专门的用地保障措施。比如，要明确5—10年内这些中心镇通过土地整理节约的用地指标，全部留给中心镇用于基础设施建设和发展产业项目，支持中心镇打造新的经济增长极，带动片区和支撑县域经济发展。

四是加大市、县（区）对中心镇提档升级补助力度。县（区）政府统筹可调控的财力，整合有关资金，建立中心镇发展专项资金制度，对每个中心镇每年安排支持力度明显的专项资金，用于中心镇重点项目和重要产业发展。市、县（区）政府分别设立创建“市级十强中心镇”和“省级百强中心镇”专项奖补制度，对于成功创建的中心镇给予扶持鼓励。