从全国来看，欠发达地区的帮扶发展及机制建设，近年来一直是党和国家推动区域协调发展的重点工作之一。党的二十届三中全会强调“建立欠发达地区分层分类帮扶制度”。对四川来说，区域发展不平衡问题由来已久，其中欠发达县域更是全省协调发展的最大短板。为推动欠发达县域加快追赶、跨越发展，四川省于2023年8月15日印发了《39个欠发达县域托底性帮扶十条措施》（以下简称“十条措施”），随后于2023年9月正式启动了39个欠发达县域托底性帮扶工作。从此，欠发达县域托底性帮扶的机制构建及实践，成为四川省区域协调发展的重要内容、紧迫任务与刚性要求。中共四川省委十二届六次全会明确提出“扎实开展39个欠发达县域托底性帮扶，完善统筹协调、分析评价机制，健全先发地区、国有企业与欠发达县域结对帮扶等机制”，并将其作为“健全欠发达地区常态化帮扶机制”以及“健全区域协调发展体制机制”的重点内容。2025年四川省政府工作报告明确要求“扎实推进39个欠发达县域托底性帮扶，守牢不发生规模性返贫致贫底线”。

马边彝族自治县，属于四川省四类地区的脱贫地区、民族地区与盆周山区，是四川极为典型的欠发达县域。一年多来，乐山及马边坚定扛牢政治责任，积极建立健全欠发达县域托底性帮扶机制，马边经济社会整体呈现加快追赶与跨越发展的良好态势。2023年，马边县域经济社会发展情况在全省39个欠发达县考核评价中居第1位，获全省通报表扬。2024年，马边县城镇居民可支配收入43600元，同比增长4.7%，增速与四川全省平均水平持平；农村居民可支配收入18861元，同比增长7.2%，增速比四川全省平均水平（6.6%）高出0.6个百分点。

马边县托底性帮扶

的制度构建探索

市县高效统筹构建托底性帮扶机制及工作体系。一是建立强力有效的市县工作推进机制。一方面，乐山市以高效率为导向、高规格为保障，建立健全了以市委、市政府主要领导为总负责人，分管领导为召集人，27个市级部门为成员的市级工作推进机制。相比省上，乐山加入了市委办、市政府办、市纪委监委、市委目标绩效办4个部门，强化了全市统筹推进马边托底性帮扶的组织力与执行力。另一方面，马边县委严格按照省委建立县级工作推进机制要求，成立县级托底性帮扶工作专班，且28个县级部门成员单位以及15个乡镇均建立了托底性帮扶工作机制，同时还为县级工作专班运行配套了10万元专项工作经费保障。

二是丰富拓展帮扶工作体系。在完善中央纪委国家监委、省经济合作局、绍兴市越城区、中铁八局集团等国省结对帮扶体系的同时，还在乐山全域内统筹、创新构建了“5+2+1”帮扶体系，形成了峨眉山市、五通桥区、犍为县、井研县、夹江县5县（市、区）帮扶马边1县的市内县域结对帮扶新格局，形成了2个市级部门和1家市内优质企业帮扶马边1个乡镇，共计23个市级部门与15家市内企业（9家国企、6家民企）共同托底帮扶马边15个乡镇的新模式。目前，在乐山全域内已形成上下一体、协作共帮、运行顺畅的马边托底性帮扶机制与工作体系。

市县全力推进托底性帮扶的政策匹配与落地落实。一是建立健全托底性帮扶政策支撑体系。乐山市级层面在四川省委办公厅、省政府办公厅印发的《39个欠发达县域托底性帮扶十条措施》基础上，及时研究出台了财政资金支持保障、金融帮扶、特色农业产业培育等托底性帮扶“十二条措施”；研究制定《乐山市托底性帮扶2024年度工作要点》及其分工方案，明确了4个方面12条措施31项具体任务并定期调度；对应四川6个“专项实施方案”与24个省级部门支持政策，23个市级部门先后制定了《党建引领欠发达县域托底性帮扶的若干措施》等24项支持政策和相应的专项方案，市内5个结对帮扶县及15家企业制定出台了2024—2027年帮扶计划，并明确了一系列切实可行的帮扶举措，形成了系统帮扶的政策体系。马边县研究出台了《托底性帮扶工作措施》《马边2024—2027年经济社会发展行动计划》等支持政策，编制印发了《托底性帮扶政策文件汇编》，抓好了县级支撑制度的协同配套。

二是强化托底性帮扶政策的落地落实。乐山根据《2024年度39个欠发达县域托底性帮扶工作考核评价实施方案》，研究制定了2024年托底性帮扶工作考核评价方案。同时，聚焦马边县摆脱欠发达地位目标，以考核指标为导向，对照省上10项指标评定标准，定期测算各项指标完成情况，认真分析研判问题短板，细化工作措施，强化帮扶工作落实与质效。另外，还将托底性帮扶工作纳入年度考核和日常督导范畴，制定《马边县托底性帮扶工作督查办法》《信息宣传工作考评办法》等文件，落实“月调度、季通报、年考评”制度，形成了责任督导落实的有效保障。

马边县托底性帮扶

的主要阶段性成效

抓实资金筹措与项目建设，集聚发展动能。一是帮扶资金筹措有力。2024年各帮扶单位投入马边县帮扶资金3.24亿元。其中，中央纪委国家监委机关帮扶资金800万元、全省托底性财力补助资金2645万元、东西部协作资金5000万元、中省投入财政衔接资金1.98亿元、市本级投入财政衔接资金1600万元，市内5个县（市、区）帮扶资金2000万元、市内帮扶部门和企业资金528万元。

二是项目储建有方。2024年马边县包装储备重点支持项目50个、总投资100余亿元，招商引资签约项目6个、总投资91.9亿元，申报中省预算内、超长期特别国债、地方政府专项债券、一般债券等项目38个、下达资金12.1亿元。其中，马边第二初级中学建成投用，龙泰福缘石英砂、马边西南区域“医药健康研发中心基地”等项目顺利落地，5万吨/年磷酸铁锂项目投产运营，芦稿溪水库、铜槽子水库等重点项目加快推进。

服务地方特色产业发展，增强内生动力。一是全力帮扶茶产业高质量发展。首先，立足马边县23万亩生态茶园资源优势和“中国彝茶之乡”金字招牌，积极协调绍兴市越城区、峨眉山市等帮扶方，编制《马边彝族自治县茶产业发展规划（2021—2025年）》《马边彝族自治县茶叶现代农业园区建设规划（2022—2025）》，并将茶产业确定为“托底性帮扶2024年需重点指导支持产业”，同时借助省经济合作局等单位优势资源量身编制茶产业链全景图与重点招商企业目录。其次，积极争取农业农村厅、省经济合作局、峨眉山市等帮扶方支持，围绕基地建设、设施装备、产品加工等关键环节，实施茶基地增产、茶加工提升、茶科技赋能、茶品牌推广、茶市场拓展、茶文旅融合、茶企业壮大与茶产业保障“八大行动”。再次，借助各方帮扶资源，与省茶叶研究所、四川农业大学、宜宾学院签订技术服务合作协议，落地东西部协作教授博士工作站（绍兴市越城区）、西南财经大学乡村振兴博士服务站，与峨眉山竹叶青、峨眉雪芽、夹江百岳等优质茶企共建绿茶种植基地，与绍兴御茶村茶业有限公司签订大宗茶叶合作协议。同时，加快推进“马边特色农产品推广计划”，协调各帮扶方明确“茶叶品牌宣传推广”类帮扶支持事项31项。多措并举、全力帮扶下，2023年马边县成功纳入四川省川红工夫红茶产业集群项目（2023—2025年），劳动镇入选首批国家农业产业（茶叶）强镇；2024年马边县改造低质低效茶园4200亩，新增茶叶投产面积1000亩，总投产面积达19.1万亩，四川森林茶业通过全国首批生态低碳茶认证，茶叶现代农业园区获评省四星级现代农业园区，“马边绿茶”区域公用品牌价值达28.42亿元、排全省第5，被国际茶叶委员会授予“国际高山生态茶产区”的荣誉称号。

二是重点帮扶绿色磷产业高质量发展。立足磷矿资源优势，将磷化工产业确定为2024年度“托底性帮扶需重点指导支持产业”之一，科学编制《马边彝族自治县2024—2027年托底性帮扶行动计划》，充分发挥10家磷矿山生产企业带头作用，推动磷产业改革创新、转型升级，致力打造全省重要的绿色循环磷产业基地。同时，编制《马边彝族自治县加快磷产业高质量发展十二条措施》，明确一个发展总体规划、多个延链补链强链的子规划，积极携手犍为县共同打造磷化工飞地园区，高效推动劳动工业园区转型升级为新型材料特色工业集中区，已关停3家黄磷生产企业，成功引进绿色化工企业四川蜀能矿产有限责任公司磷酸铁锂厂，其5万吨/年磷酸铁锂正极材料项目已于2024年4月正式投产、8月全线投产，2024年实现产值6.1亿元。另外，借助结对帮扶单位省经济合作局平台优势，与四川大学化学工程学院签订《党建共建引领马边彝族自治县磷产业高质量发展战略合作框架协议书》，明确“磷+氟+锂”发展思路，采取“实验+专家+团队+基地+技术”产业人才合作模式，向电子级产品产业链纵深发展，并邀请30余家企业到马边县实地考察对接项目。

三是积极帮扶文旅特色发展。统筹各方帮扶资源，聚焦打造享誉全国的彝族风情沉浸式体验地，推动传统文化与现代文明、民族文化与生态旅游融合发展，文旅产业多点开花。例如，峨眉电影集团主创的教育帮扶电影《阿莫阿依》于2024年3月16日正式在全国公映，获得观众的好评。2024年，马边县建成投运卡莎莎乡村度假区2期、宝华山摩崖造像乡村文化景点项目，“云上福来”景区成功创建国家3A级旅游景区，劳动镇福来村入选“天府旅游名村”，“孟获达斯”彝族式摔跤成功入选2024年中华体育文化优秀项目；精心举办马边绿茶采茶季、小凉山火把节等系列特色活动，圆满承办四川省第二届和美乡村篮球大赛（村BA）区域赛等赛事活动，全年接待游客350万人次、实现旅游综合收入25亿元。

聚焦增进民生福祉，强化底线及民生保障。一是严防返贫守好底线。马边县积极完善防止返贫监测预警及帮扶机制，严格落实“三个落实”“四个不摘”，全覆盖开展防止返贫集中排查与帮扶。2024年，共核实风险预警信息4055条，按程序识别监测对象242户1030人，消除风险175户750人；开发公益性岗位安置脱贫人口、监测对象4967人，发放脱贫户、监测户产业发展奖补资金4771.19万元，兑现东西部协作及跨区域务工交通补助658.32万元，脱贫人口、监测对象实现就业务工16134人。

二是全方位强化民生保障。马边县聚焦打造“大小凉山教育服务中心”，大力实施“教育优先发展”战略，年教育投入占县级一般公共预算收入的90%以上，建成投用马边彝族自治县中学校新校区，全县新增学位3500个、寄宿床位2500张，“巴蜀云班”“昌群励志班”“乌蒙强基班”等特色班级教育质量大幅提升。2024年，马边中学高考本科上线441人、上线率74.11%，较2023年增长9.9%，碧桂园职业中学对口高考本科上线17人，较2023年提升183.3%，民建小学被评为“全国教育系统先进集体”。聚焦建设“大小凉山与乌蒙山结合带区域医疗中心”，建成投用县中医院住院大楼、县人民医院急诊综合大楼、县域医疗次中心，有序推进紧密型县域医共体建设，与四川大学华西医院建成全国首个“嵌合型”医联体并签约推进二期合作，东西部协作“越马青鸟工程”项目建成慢性病服务精品工作站2个，成为四川省数字乡村试点地区唯一的卫生课题亮点做法，县人民医院荣获全国肺栓塞和深静脉血栓形成防治能力建设项目优秀单位。建成投运小凉山区域养老中心，在乐山市率先实施高龄津贴免申即享政策，2024年城乡居民基本医疗保险参保17.12万人、完成率104.91％。扎实做好重点群体稳岗就业，2024年举办“春风行动”等招聘活动69场次，提供就业岗位6.3万余个，转移输出农村劳动力6.89万人，获评全省去冬今春农民工服务保障（旅途暖冬专项行动）先进单位。

健全马边托底性帮扶

制度的路径思考

总体上讲，要推动帮扶制度从托底性向常态化政策转向。在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接五年过渡期即将结束的当下，马边响应上位规划，结合地方发展实际需要，提前谋划和推动帮扶制度从托底性向常态化政策转向。一方面，要由全方位兜底向全体人民共同富裕转变，实现帮扶政策目标转向；另一方面，要由省、市、县各级政府主导向更加依靠市场作用、积极发挥社会等多方力量作用转变，实现帮扶体系优化转向。

具体来讲，要通过三个统筹重塑帮扶机制及配套政策体系。一是统筹做好制度继承执行与优化创新的并行发力。例如，在马边县托底性帮扶前期探索中形成的高效市县工作推进机制以及落地落实制度，要坚定继承和坚决延续执行，以持续巩固提升马边欠发达县域帮扶成果；在帮扶体系上，不仅要优化已有的“5+2+1”帮扶体系及配套制度，还要积极完善基础设施改善、强化要素保障与优化营商环境，让帮扶马边不仅有“名”更加有“利”，从而吸引更多的市外企业与社会团队到马边发展，进一步壮大帮扶力量。二是统筹做好普惠共享与特惠帮扶政策的协同发力。一方面，要立足马边县域全局，谋划构建常态化均衡化的帮扶政策，以提升区域整体经济社会发展水平；同时，又要根据不同乡镇最新发展水平和优劣势，因地制宜制定个性化、差别化帮扶政策，以实现分层分类科学精准帮扶。另一方面，要全方位健全教育、医疗卫生、养老、住房及饮水安全等民生领域普惠性、常规性政策体系，进一步增进民生福祉；同时，针对脱贫人口及低收入人口群体，积极完善就业帮扶、产业帮扶、科技帮扶、人才帮扶、金融帮扶等重点领域帮扶制度，并持续给予倾斜性、特惠性帮扶政策支持，以进一步保障和提升其收入水平，坚决防止返贫与致贫。三是统筹经济发展与全面发展的一体发力。首先，要牢牢扭住经济发展这一中心任务，以茶产业、绿色磷产业、特色文旅产业为突破点，因地制宜完善产业帮扶机制及配套政策，加快培育“小而特”“特而精”“精而强”的现代特色产业体系，不断增强马边县内生发展动力与自我发展能力。同时，要立足国家重点生态功能区、彝族自治县等县情，从“十五五”地区整体发展高度来思考、谋划与健全帮扶制度，持续推进马边县经济发展、生态文明建设、民族团结进步等全方位发展，实现经济、政治、文化、社会和生态文明一体化进步。(中共乐山市委党校经济学教研室主任、副教授 葛子靖)