[摘要]  党的二十大报告提出要“全方位夯实粮食安全根基”。粮食安全是一项系统性工程，打造新时代更高水平的“天府粮仓”除了要解决粮食的数量增长和质量改善外，也要重视“三农”工作的重要发展环节，即村集体资金、资产、资源（“三资”）的监管问题。对“三资”进行规范科学有效的监督管理不仅有助于促进农村集体经济更加健康有序地发展壮大，更有利于遏制基层“微腐败”，实现基层治理体系与治理能力现代化。

[关键词]  “天府粮仓”；农村集体经济；“三资”监管

[基金项目]  成都市哲学社会科学规划项目（项目编号：2023BZ113）

[作者单位]  中共成都市温江区委党校；中共成都市委党校

习近平总书记2022年6月来川视察期间对保障粮食安全、推进农业现代化等方面作出重要指示，赋予四川省“在新时代打造更高水平‘天府粮仓’”的时代重任。2023年7月，习近平总书记再次来川视察，进一步强调：“要在产业发展、乡村建设、乡村治理等方面，聚焦群众反映强烈、能抓得住、抓几年就能见到成效的几件事，集中资源，加快突破，形成标志性成果。”在乡村振兴与“天府粮仓”建设的两大战略背景之下，加快推进农业农村现代化，擦亮农业强省的金字招牌，必须要关注农村集体经济的发展情况。随着社会大转型，农村集体经济急速壮大，基层治理的复杂程度也在不断提升，但在整个村级集体经济的发展过程中，以村集体资金、资产与资源为核心开展的经济活动，始终是各项工作顺利推进的核心。

虽然对于村集体“三资”的重视程度及监管力度相较于过去已经发生了较大转变，并正在逐渐往规范化的轨道靠拢，但在实际工作中，“三资”监管始终是块难啃的“硬骨头”。无论是难以堵住的监管漏洞还是仍在发生的基层干部腐败问题都暴露出现有监管机制还存在很大提升空间。正是这些村集体“三资”监督和管理过程中存在的问题，直接或间接地导致了村集体资产的流失，严重阻碍着农村集体经济健康、有序、持续地发展。因此，优化村集体“三资”的监管机制、破解“三资”监管困境，有助于保障农村集体经济的发展，推动村集体收入的增加和农民幸福指数增长，对于建设新时代更高水平“天府粮仓”具有重要意义。

成都村集体“三资”监管的现实困境

伴随农村集体“三资”项目的不断扩大、标的额不断增加、内容也更加丰富，风险暴露得更加隐蔽，其监管形势也更加复杂，但与之相对应的监管手段还存在相对滞后、动力及效能不足等问题，逐渐成为农村集体经济发展的掣肘。

监管主体层面：确立了组织领导但具体监管机构缺位。在成都市印发的各项政策文件中，都明确了由相关部门发挥各自监管主体的职责，但在实际工作中仍然能看到具体监管机构的缺位。加之各地基层能力与水平不一，许多上层监督政策难以在农村地区落地落实，未真正形成一套规范有序、行之有效的监管制度。对于区级部门而言，仅有隶属于农业农村部门之下的各科室，并没有建立专门的专业的“三资”监督机构。而对于街道层面由于日常性事务较多，且专业人员缺乏、经费不足、业务不重视等问题突出，导致监管工作往往一带而过，加上历史遗留问题繁多，重新梳理工作复杂且阻力较大，互相推诿问题仍然严重，“三资”监管中缺位现象还一定程度存在。

监管手段层面：监管缺乏针对性并且存在一定滞后性。当前大部分监管手段仍是传统的专项审计等方式，并且主要针对共性问题展开，这导致虽然有监管但其有效性却不足。监管部门一般按照统一的相关政策文件进行监督落实，未区分不同的经济状况、“三资”情况因地制宜、与时俱进地开展指导监督，导致监督重点并不突出，不同村集体的监督效率和精准性也因此下降。此外，监管手段往往着重于事后阶段，如公开公示、专项巡察等，绝大部分是通过对事务处理完毕后形成的账目、凭证、合同等资料进行查验，对于其造成的严重后果往往难以弥补。现有平台试图拓展对事前事中进行监督，但其可操作性和准确性还值得商榷。

监管环境层面：主张部门联动但并未达到“共治”效果。由于村集体“三资”监管的体量加大，复杂程度较高，往往需要多个监管主体共同发力，更需要引入协同治理的理论概念作为指导，进一步深化各职能部门间的合作与共治。但目前对于监管机构的职责规范往往过于笼统，导致实际过程中可能是街道办事处等承担具体监管职责，造成主体单一的被动局面。同时在村一级别，大部分村民缺乏基础财务知识，文化程度也较低，其参与民主监督的数量少、力度弱，大部分“三资”监督管理的任务仍然由村干部把控，未能真正形成多元共治的良性监管环境。

成都优化村集体“三资”监管机制的探索

针对村集体“三资”的监管问题必须引起高度重视，并结合各地实际积极创新监管方式，探索行之有效的监管路径，优化完善农村集体“三资”监管的机制。

建章立制明晰职责，补齐监管漏洞。一是靶向施策，完善内部制度建设。在制定层面应考虑内外部相结合，农村集体经济组织具有独立性，除了抓好外部政策文件的落实，同时也要完善村集体经济组织本身的内部控制制度、约束完善机制等，减少监管工作的制度风险。不同村集体的生产经营方式、“三资”管理情况有共性更有特性，各级监管主体应当深入基层开展调研，充分了解当地实际与群众现实需求，并在上级政策措施的框架之下细化具体的有实践性和针对性的监管制度，村集体“三资”管理主体也应当匹配相应的内部管理制度，如内部控制制度、用章管理审批制度、合同审核清理制度等与监督管理工作密切相关的规定，强化制度保障，实现精准发力。

二是压实监管责任，细化岗位职责。执行层面重点聚焦监管权限与职责，在成都现有的组织架构指导下，强化职能部门的主体责任和监督责任，进一步明确监管机构的具体职责，确定每一级别制定监管运作流程。如区级层面更多注重专业化，主要负责精专指导和管理协调，提升多部门、多渠道联动监管能力；村级层面要明确村“两委”、村集体组织成员的权限，在村集体经济组织重大决策中严格执行“一报四议两公开”的民主议事程序，严格规范监督行为，细化岗位职责，避免推诿塞责情况发生。同时将监管工作纳入考核制度并建立起监督评价机制，调动监管人员的积极性和主动性。

优化平台规范操作，提升监管质效。一是拓展平台运用场景。在农村集体“三资”监管中运用大数据监管平台是当前信息化时代所需要采用的必要措施，当前成都市已搭建起农村产权交易平台，这其实可以在很大程度上提高监管的效率，减少人为操作因素的干扰。但搭建平台的最终目的是使用，如何有效利用平台扩大效用是后续应当思考的问题。首先，可以在平台网络软件系统的基础上开发相关的手机APP或微信小程序等，将村务财务、资产流转、日常事务等信息向村民公开，并做好相关监管数据的监控和电子存档。可参考东莞市谢岗镇开发的“东莞村财”APP，其依据现实需求上线了管理人员版、村民股东版、承租人版等5个版本，实现“我村财产我掌控，我村事务我做主”。其次，善用媒体化、网络化工具进行信息追踪与披露，增加信息公开的广度和便捷性，还要做到实时更新、定期清理，避免平台长时间“僵尸化”沉默。

二是优化流程。随着大数据、物联网、云计算等新技术不断涌现，大力推进“互联网+政务服务”平台已成为政务服务信息化的重点和方向。对于农村集体“三资”监管而言，搭建监管平台，进一步优化农村集体经济组织的重大事项处理流程，规范处理行为能极大提升监管效能，实现提质增效。流程优化包括实现对项目各阶段进行全流程全周期监管，建立项目信息库，定期更新动态管理信息，平台对日常管理信息、隐患管理信息等进行分类汇集，形成完善的管理台账；除日常的工作管理外，还可利用预警监督平台，通过后台数据把控，改变原有的手动查询为自动预警并实时发送至监管单位，实现预警、督办、结办一站式管理，提高监管效率。在项目推进过程中，充分利用大数据平台将流程、时限、进度、事项变更等内容具象化。

三是培育大数据专业人才。大数据人才有非常广泛的适用范围，也有巨大的社会需求。“三资”监管对人员的专业化有较高要求，尤其是对于数据平台的操作和管理，专业的工作队伍更能保障平台的规范化运行和工作行之有效地开展。对于区级的监管人员要设置严格的准入程序，招录具备相应资质和具备专业知识条件的人员，尤其重视引进、培育大数据专业人才。村级层面可以通过政府采购、引进专业化服务的第三方机构进行代理，并对相关工作人员的资质和水平、工作效果进行严格考察。同时强化人员业务技能培训，加强财务制度、工程招投标制度、“三资”管理制度、党规党纪等制度的知识储备和更新，普及大数据运用与信息技术专业知识，推进“三资”监管更加专业化、科学化、规范化。

多方参与凝聚共识，引入社会监督。村级民主监督是完善基层民主自治制度的必然要求，需要明白“三资”监管不仅是政府部门、街道办事处、村委的职责，村民本身也应积极参与。完善监管体系，要贯彻协同治理理念，调动起各个治理主体之间的积极性。

一是面向群众普及专业知识。在推进村集体“三资”监管体制改革和实施监督的同时，不应忽略民主监督所发挥的作用。要想实现村民自治，充分调动村民监督意愿，就必须要保障民主监督的渠道畅通无阻。课题组访谈结果显示，民主监督的缺失有部分原因是村民不了解监管的重要性，加之涉及“三资”的有关概念和流程复杂晦涩，导致群众望而却步，没有发挥监督实效。因此必须加强对相关专业知识的普及，让群众更加了解“三资”基础知识及风险易发点，把“三资”风险化解在源头；结合社会热点利用社区平台载体开展“三资”宣讲培训，将“三资”监管与村民个体的生产经营等结合起来，激发参与兴趣。

二是引导社会力量参与。农村集体经济组织中仍然存在大量熟人社情的现实情况，且相较于城市更加凸显。要想真正破除群众的思想禁锢，就需要用多元化的方式向群众宣传民主监督在“三资”监管中的重要作用。除了普及宣传之外，可以发挥社会舆论等力量，利用融媒体、自媒体、官方宣传渠道进行多角度宣传，同时重视群众有关农村“三资”领域的信访和举报，及时了解并妥善处理关于村集体“三资”的网络舆情，积极答复群众来信来访，回应其关切的现实问题，提升群众参与的积极性。将党内监督、审计监督、民主监督贯穿结合起来，形成齐抓共管的良好局面。