在市场化条件下，某一空间区域的城镇化（城市化）遵循客观规律而自发演进，以人的需求为基本动力，人口集聚、产业集聚和土地转用一起推进，一般呈现“先慢—后快—再慢”的“S形”生长曲线，但在某些具体时期，城镇化本身存在自发调节机制。如果人口、产业和土地的推进速度协调合理，则城镇化健康发展；如果推进速度不协调，则会出现各种问题，减缓城镇化速度或降低城镇化质量。在这一过程中，当地政府行为会产生重大影响，从而导致出现各种城镇化模式。

改革开放以来，中国的城镇化战略取得巨大成功，但高速城镇化在不同区域呈现两极分化格局：大城市的城市病越来越严重，小城镇的土地利用强度普遍不足。后者需要继续促进人口和产业集聚，加快推进城镇化；前者需要调整城镇化模式，协调人口、产业与土地的城镇化速度。新型城镇化的提出，便是在继续推进城镇化的前提下，旨在解决高速城镇化所带来的这些问题。能否顺利实施并达成预期目标，需要在尊重城镇化普遍规律的框架下，理解新型城镇化，按照具体国情要求制定相应的新型城镇化战略举措。

对城镇化普遍规律的再认识

白马依然是马，之所以叫白马，是为了与其他颜色的马区别开来。新型城镇化依然是城镇化，之所以称为新型，是为了与城镇化的旧模式区别开来。新型城镇化依然是人口和要素的集中化，不是郊区化、乡村化、分散化，因此必须遵循城镇化的客观规律。经济主体根据自身福利最大化原则来选择适合自己的最佳区位。一旦经济主体通过市场行为做出了一个新的区位选择，必然会出现帕累托改进，社会总体福利水平因此得以提高，当然，其前提是经济主体作为理性经济人，拥有选择的自由。

经济主体要改变所处区位需要付出成本，包括职业转变和就业岗位改变，社会关系发生了重构，成本包括土地权属变更导致建造住房或购房租房，迁移中的交通运输费用等。很显然，在自然迁移过程中，所得收益必定大于成本。而在其所付出成本中，绝大多数会成为其他经济主体的收益。例如，一个农村家庭迁居城市，如果在城市购房，商品房交易对于当地的土地出让者、房地产开发商与建筑工人，及装修行业与家具家居产业、物流产业都会带来获利机会。这个农村家庭在成为城市居民之后，日常消费的市场化程度提高，对于农产品、日用消费品、生活服务的需求增加，有助于扩大当地市场规模；在购买过程中支付税费，有助于促进城市建设。

当较多的经济主体在相同区位集聚时，便呈现为一种城镇化（城市化）过程。城镇化是关于人口、产业和经济社会活动在较少土地面积上不断集聚的过程。一方面，这些经济主体更换新的工作，生产非农产品（或加工农产品），使城市成为有别于农村的大规模商品和服务输出地。其中，第二产业输出工业品，是传统的贸易对象。第三产业输出各种服务，包括政治与行政管理、市场集散、金融与投资、教科文卫事业、交通运输、信息生产、汇集与传递等。另一方面，这些经济主体相互近距离提供产品与服务，不但扩大了交易对象和交易范围，还降低了空间成本，得到更多的福利满足。

在经济发展初期，以土地耕作为主体的种植业是支柱产业，不发达的二三产业所占比重低，很难在城市提供大量就业机会，城镇化进程缓慢。从迁移收益看，很多人集聚在一起必然要放弃土地耕作，转而从事非农产业。当非农产业发展缓慢时，经济主体迁移到城市的收益增长有限。从迁移成本看，土地购买与新住房建设需要付出极高的代价，一套住房动辄耗费几代人的艰辛努力，这与当代成熟的房地产业不可同日而语。成本很高，而收益却不多，导致安土重迁的生活理念成为经济发展初期的社会主流。因此，很多城镇的出现和发育来自强制需要，而非经济活力所诱致。

城镇化的加速伴随着工业化，并肇始于技术进步。一方面，随着技术进步，交通运输成本大幅度降低，使城市日常生活所需得到低成本供给；房地产建设成本下降，迁移到城市的居住成本降低。另一方面，工业化增加了城市非农就业机会，从事非农产业的经营与工资性收入大幅度高于农业。收益大于成本，并利用规模效应、集聚效应形成良性循环，城镇化得以加速。

城镇化是一种典型的空间不平衡发展模式。作为一种空间布局的演变，以交通运输成本、要素流动性等因空间存在而产生的空间成本起到至关重要的约束作用。在空间成本较低的区域，人口与产业集聚加快，经济发展才会加速。比如很多大城市都是因居于交通便利的区位而发展起来，像海港、河湖运输码头、道路交点等交通便利之处，空间成本低，城镇化水平高。与周围地区相比，当某一地区的城镇化水平达到一定程度时，便会因回波效应而加速发展，并通过行政手段予以加强。尤其是被设置为行政中心后，便进一步集聚税收资源，激发第三产业的发展，提升产业层级和经济发展水平，推动城镇化水平快速提高。

在工业化、城镇化过程中，与人口、产业集聚相适应，应该不断增加城市基础设施投资，制定和改善城市社会交往与交易规则，以缓解因集聚而造成的拥挤。经济发展带来财政收入，应该主要用于提供与经济发展水平相适应、与集聚空间相适应的城市公共物品，才能确保城市的健康有序运转。

  充分认识新型城镇化建设的初心

城镇化是一个不以人的意志为转移的客观过程，在不存在过度扭曲的情况下，将遵循客观规律而自发增长。但是，在改革开放以前，基于政治需要和计划经济思维，消灭了市场机制，城镇化遭受压制而脱离原有轨迹，表现为滞后于经济发展需要，损害了经济主体的福利和经济发展本身。改革开放以后，在市场和决策者的共同作用下，受到抑制的城镇化强烈反弹，粗放增长，超过了管理者的认知能力和管控手段，城镇化所带来的税收和相关收入，未能得到很好的利用，遂带来越来越多的城市病问题。

增加基础设施投资可以缓解和消除城市病，城市病正是由于基础设施建设滞后所导致。作为一种公共物品，基础设施建设的投资巨大，建设周期长，投资回收期长，大多数投资不能在财务账面上直接收回，只有依靠未来税收的增长。如果金融市场发育不健全或存在投融资制度障碍，大规模普遍的基础设施建设将几无可能。还有一种情况，就是城市的地方财政汲取能力与政府支出效率出现问题，这其中还难免出现贪腐因素。这样，会在不同城市之间出现竞争机制：哪个城市的基础设施建设效率高，其城市建设质量高，就会吸引更多的外来人口和产业入驻，做大做强城市实力。不过，其前提是土地用途转变能够顺利实现。当建设用地指标被计划分配并严格管制时，城市间的市场化竞争机制失效。那么，城镇化质量的提升无法指望市场机制，而要依赖行政权力。行政级别较高的城市会得到优先发展，行政级别较低的城市则处于不利竞争地位。在当前市管县体制下，新型城镇化政策，正好迎合了较高行政级别城市的诉求，便于其控制本辖区内的资源用于本级城市建设。这势必导致空间发展不平衡。在这种空间不平衡发展初期，由于较多的资源，包括人口迁入、产业集聚、土地用途转换，同时进入城市，城市拥挤现象不严重。当土地用途转换速度减缓、但人口迁入加快时，城市病开始浮现；得益于更多获利机会、城市人口增速大幅度超过土地用途转换和城市基础设施建设速度后，城市病便开始加剧。与此同时，相反的情形是，小城镇的人口流入有限，土地利用粗放。

城镇化是人口与产业在较少土地面积上的集聚，在这一过程中，单位土地面积所承载的人口与生产不断增长，需要将相应增长的税收投入城市建设并提升管理效能，否则便会带来以拥挤为主要特征的城市病。拥挤是病症，低效管理是病原体。随着城市规模扩大与行政级别提高，城市的管理链条越拉越长，管理效能大幅度下降，财政收入不能完全用于提供城市所需公共物品，或被浪费、跑冒滴漏而得不到高效利用，就表现为城市病随城市规模扩大而加重。

从微观经济主体的视角看，城镇化所带来的福利提升，会遭遇城市病的侵袭。粗放式快速城镇化所带来的规模与集聚经济效应，正在被拥挤所抵消。但不同人群的福利变化存在差异。城镇化中存在两类人群：外来农村人口与城市原住居民，他们在成本/收益比较上既有交集也有差异，对待城市病的态度不尽相同。一是外来农村人口偏好于对农村与城市进行横向比较。托达罗模型认为，一个农业劳动者是否迁入城市的决策取决于城乡实际收入差异与城市就业概率。在城市失业问题很严重的情况下，从农村流入城市的人口反而呈现出有增无减的趋势，因为城乡收入差距越大，对于外来农村人口的拉力越强，这显然会对城市原住居民的就业岗位产生竞争压力。除了计算收入预期外，外来农村人口也会对其生活环境的变化进行评估，即使居住在城中村、地下室，甚至是贫民窟，也可能优于农村，毕竟城市里有干净卫生的自来水、花样繁多的现代电子传媒、丰富多彩的业余生活休闲方式。以拥挤为主要特征的城市病，主要危害是浪费经济主体的时间。外来农村人口的时间成本相对较低、对居住条件不是很挑剔，这一般不是一个大问题。一个坐公交车的乘客不太会担心拥堵所造成的汽油浪费与时间花费。因此，即使存在着越来越严重的城市病，外来农村人口仍会选择在城市工作和生活。二是城市原住居民习惯于对其生活进行纵向比较。在城镇化进程中，随着城市市场的扩大，城市原住居民的就业与收入增长很快，其家庭资产的升值也可能会带来抵押或租赁收入，如果遇到拆迁和旧城改造，还可以坐地分钱，尽享区位优势所带来的城镇化收益。但是，城市原住居民处于较高收入层次，时间成本高，生活品质要求高，一旦城市病加剧，他们会感觉到生活不如从前方便。新的进城人口会选择适应和容忍，但作为城市发展的既得利益者，原住居民却因鲜明的纵向对比而容易出现抱怨，从而启动限制城镇化速度、提高城镇化质量的政策议程。

国家和地方政府必定是城镇化的受益者，城镇化水平提高显著增强综合生产能力，促进GDP和财政收入增长。当财政收入用于基础设施建设投资时，乘数原理发挥作用，推动城镇化加速，形成一个良性循环。新型城镇化战略的提出，直接有助于消除城市病，但从宏观经济层面看，是顺应转变经济发展方式的需要。经过改革开放40多年的快速推进，中国彻底解决了困扰几千年的温饱问题，粮食总产量连年增长。农业基础的稳固极大地促进了工业化和城镇化，工业化与城镇化的同步性增强，促进产业集聚而带来巨大的收益，中国制造业被誉为世界工厂。但是，在超速增长的背后，是经济效率提升慢、资源消耗与污染物排放过多。因此，转变经济发展方式，坚持创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”，带来新型城镇化这一战略思路。

 毫不动摇坚持新型城镇化的中国特色

城镇化自身存在不因特殊地域、特殊国情而改变的普遍规律，这就是经济主体从自身福利最大化出发而进行成本—收益比较，以决定是否改变空间区位。在其自然发展初期，城镇化不会以忽视质量为代价而盲目发展，因为居住在城镇所带来的福利如果比农村还差的话，经济主体就不会形成迁移决策。在拉丁美洲等城镇化超前发展的国家和地区，城市贫民窟已经成为阻碍城镇化质量提升的巨大障碍，但是，对于贫民窟的指责所处语境只是来自城市原住居民和富裕阶层。如果是农村人口自愿选择离开农村而居住在城市贫民窟，则充分说明这些人的农村生活更是糟糕。贫民窟的出现与持续存在是房地产业发展滞后的一种后果，在完全市场化条件下，人口集聚应该能够激发房地产业的伴生，但遭受行政规制的约束，阻断了房地产业市场化发展路径，因此，贫民窟的出现并不比行政权力主导资源更可怕。这也说明，如果强制性地将贫民窟居民赶回农村，将会制造一种更大的不幸与不公平。一些学者走马观花的去拉丁美洲看到有那么多贫民窟，回来便煞有介事、危言耸听，妖魔化贫民窟，便是犯了一叶障目、不见森林的短视错误，对指导中国城镇化战略非常有害。

发达国家的城镇化发展模式已经非常成熟，很多推动城镇化发展的战略从来不再是什么新东西，可以借鉴，当然不能完全照搬。之所以谈中国特色的新型城镇化道路，是因为在中国面临着与发达国家截然不同的环境与制度约束。

首先最重要的制度约束是土地用途管制，在守牢18亿亩耕地红线的政策背景下，为确保粮食安全而对农地转用施加了最为严厉的保护制度，每年可用的非农建设用地指标非常有限，且受到上级的指令性计划分配。其次是在大城市依然延续的户籍制度，尤其是那些超大城市的户籍依然承载着巨大的城市福利，比如高考、购车、购房，导致外来农村人口不能自由落户。城镇化首先来自人口集聚。世界银行提倡继续推动城镇化，并不断提高城市的人口和产值密度。没有大量人口集中居住于较小面积的土地上，很容易造成有场无市，形成空城、“鬼城”，浪费土地资源。但是，这种人口集聚，不应是农村人口在城市的简单汇集，而是要完成生活方式和思想观念的转型，即实现市民化。市民化的前提是拥有稳定的就业和收入来源，并有一个经济、稳定的安身之处，享受到同等的城市福利待遇。如果户籍管理存在歧视，外来农村人口被作为二等公民，不但损害社会公平，也会降低城镇化质量。最后是投资制度，普通产业可以自由投资和进出，但基础设施建设领域的投融资依然受到国家计划管控，修建地铁、立交高架路等大型项目都需要上报审批。

普通商品流动已经基本实现了市场化，但在上述三类制度约束下，土地、劳动力等要素却远未市场化，导致人地关系、产城关系出现不协调，人口城镇化、产业城镇化、土地城镇化各自为政。这就是中国不同于发达国家的具体国情，城镇化就是在这种特殊国情下展开，所出现的粗放增长态势和今后的新型城镇化战略，都脱离不了这一国情背景。深化改革的首要目标应该是改变不合时宜的制度约束，但现有制度安排并非空穴来风，而是受制于一系列更深层次约束条件才变得如此积重难返。构建中国特色的新型城镇化政策框架，需要在充分认识现有国情的前提下，努力改变这些不合理的制度痼疾，这也是为什么改革进入深水区的原因。

首要的制度改革，是放松土地对城镇化中人口与产业集聚的约束。利用各种市场的、行政的手段，以提高土地利用效率为基本准则，通过放松土地管制、促进非农建设用地指标的市场化交易来优化空间经济布局。其次是彻底取消户籍制度。最后是城镇化过程应伴随产业结构升级。各种资源与生产要素在城市区域重新结合形成更高层级的产业，用以支撑人口集聚。鉴于当前农村人口的文化素养和劳动技能水平，劳动密集型产业的发展依然是新型城镇化的基础，其中要着力提高环境友好型和资源节约型产业的比重，其主体应该是第三产业中的服务业。服务业的发展离不开人口的大规模集聚，需要格外重视大城市建设。一直以来，为了减轻大城市的城市病问题，出现了一种人为限制大城市、重视小城镇发展的倾向。这种倾向的合理性其实是为了规避大城市中强化了的制度约束，因为在小城镇中正式制度约束较少，基本不存在以户籍为载体的城市福利分配制度，土地用途管制也相对宽松，但其突出后果便是浪费土地资源。

只有大城市才可以支持第三产业大发展和产业结构优化升级。一是城市规模越大，单位土地所承载的产值和人口密度越高，越有利于节约用地，这对于人多地少的中国特别关键。二是大城市一般都是本区域内的经济增长极和行政中心，自身发展潜力大，就业机会多，有利于外来农村人口的稳定就业与定居。三是大城市被誉为文化熔炉，容易传播先进的文明与习俗，有助于破除农村的迷信陋习与落后生活习惯，快速完成市民化。四是有些大城市所采取的人口限制政策往往源自土地供应不足，是土地政策制约了人口政策，而非城市规模扩大之错。只要改善土地供给的地域结构，把过去小城市、小城镇所占用和浪费的土地指标转移过来，就可以增加大城市的基础设施建设和降低房价，消减城市病。

综上所述，推动城镇化的初衷是通过培育增长极来加快整体经济发展，但一个比较公认的代价是在短期内扩大了空间经济发展的不平衡，城乡之间、地区之间的发展差距被人为拉大。如何理解空间发展不平衡？不同地理区位土地上的产出是否必须一样多？罔顾自然条件和发展基础而强调单位土地面积产出均等的空间平衡思维是非常天真和有害的僵化教条。最为合理、值得推崇的区域平衡发展，应该是促进居民之间在机会均等基础之上的收入平衡，使人均收入差距位于合理范围之内。只要农村人口能顺利进城实现市民化，大多数居民之间的收入差距就会缩小。但是，实现这一愿景有一个基本前提，这就是在城乡之间、地区之间不存在人为设置的制度障碍，尤其是那些限制人口流动和土地用途管制的制度。而要实现稳健集约的新型城镇化模式，基本政策立足点应该是在土地管制方面予以松绑解缚，在确保耕地面积18亿亩红线的基础上，增强土地用途转变的弹性，通过改革土地政策来撬动户籍政策，实现人口高质量、高稳定性的集聚，并优化产业空间布局。否则，以人为核心的政策意图便会落空。

一言以蔽之，发展新型城镇化，应坚守其本色与特色，首先是城镇化，然后是中国特色。应该根据城镇化普遍规律的客观要求（这是本色），结合中国国情，通过深化改革以消除城镇化进程中的制度约束，来推动以人为核心的城镇化健康发展（这是特色）。新型城镇化战略依然是要推动城镇化，而不是减缓城镇化，更不是促进逆城镇化。一个基本认识是：如果城镇化水平赶不上发达国家，中国就不可能发展成为一个真正富强的国家。（韩纪江 北方民族大学经济学院教授）