党的二十大报告再次明确指出，要“推进以县城为重要载体的城镇化建设”。推进以县城为重要载体的城镇化是新发展阶段构建新发展格局，进而拉动经济社会发展的强大引擎，是推进实现共同富裕，提高人民生活水平的重要抓手。进入新发展阶段，推动以县城为重要载体的城镇化高质量发展仍存在体制机制方面的诸多约束。脱胎于中国特色社会主义新时代伟大实践的新发展理念，科学回答了关于我国发展的目的、动力、方式、路径等一系列理论和实践问题，是引领我国经济社会实现高质量发展的核心理念和根本遵循。要完整准确全面地贯彻新发展理念，以新发展理念把方向、谋规划、定政策、促落实，推进以县城为重要载体的城镇化高质量发展。

科学认识新发展阶段

以县城为重要载体的城镇化的必要性

立足新发展阶段，城镇化高质量发展依然是拉动我国经济社会发展的强大引擎。县城可兼顾支援城市和服务农村，是实现区域内部协调、均衡发展的基础、枢纽与支撑，是推进城乡融合发展、促进乡村振兴的关键节点，是引领城镇化高质量发展的有效抓手和重要突破口。

适应城镇化发展新阶段的必然选择。城镇化是经济社会发展的载体和平台，发挥着不可替代的重要作用。我国进入建设社会主义现代化国家的新阶段，要成功实现现代化依然必须注重城镇化发展。经过几十年快速发展，我国城镇化取得了巨大成就，2023年常住人口城镇化率已达到66.16%，城镇化由加速发展阶段进入缓慢增长的稳步提升质量阶段，但户籍人口城镇化率仍然相对较低。在看到快速城镇化取得的巨大成就的同时，也要充分认识到快速城镇化积累的许多问题亟需破解，如大城市人口过度聚集带来的“城市病”、县域就地城镇化发展相对滞后、东西部地区发展存在较大差异等。推进以县城为重要载体的城镇化，是立足城镇化发展新阶段、破解城镇化发展难题、推动城镇化高质量发展的必然选择。

更好畅通国内大循环的内在要求。畅通国内大循环、构建新发展格局的基点都在于扩大内需。县城在构建新发展格局中具有独特优势，从人口规模看，2021年我国县城和县级市城区常住人口规模共计达到2.5亿左右，占全国城镇常住人口总数的近30%，存在庞大的潜在消费群体；同时，县城在公共服务及设施、市政基础设施、人居环境、产业发展基础等方面存在不少短板弱项，蕴藏着巨大的内需投资潜力。加强县城建设，进一步提高人民收入水平，有助于培育庞大的市场消费群体，同时基础设施建设投资可以直接形成当期投资，在改善公共服务设施供给水平的同时又可吸引产业投资、促进居民消费，进而可释放巨大的消费空间，对有效构建新发展格局、畅通国内大循环具有巨大支撑作用。

优化城镇化发展空间格局的题中之义。促进大中小城市和小城镇协调发展，是我国新型城镇化建设一以贯之的发展方向。县城在城市体系中具有关键作用，是城市体系的基本单元，在大中小城市与乡镇构成的城镇体系中，是城乡结合最密切的一环。加快推进县城尤其是城市群地区县城城镇化建设，弥补县城基础设施公共服务等方面的短板弱项，有利于县城承接大城市或中心城市非核心功能的疏解和产业转移，有利于形成高效的同城协同发展都市圈。同时在强化与邻近地级市城区的衔接配套、融入城市发展圈的过程中带动小城镇发展，这对于优化城市建设体系和布局、缩小城市发展两极分化、促进大中小城市和小城镇协调发展具有重要作用。

切实提升人民群众幸福感的迫切需要。加快推进县城城镇化建设，尽快弥补民生领域短板弱项，增强县城综合承载力，既有利于保障基本民生需求，也能有效增加城镇居民收入，是提升人民群众获得感幸福感安全感的重要途径。随着城镇经济特别是县域经济的繁荣，城镇功能的不断完善，人们的物质生活质量会更高，精神生活也会更加丰富；随着农村人口逐步向城镇转移，进一步促进农业生产规模化，促进农民增收，农民生活水平会得到提高；随着城乡实现融合发展，城市内部二元结构矛盾将逐步化解，城镇经济实力得以提升，进一步增强以工促农、以城带乡的能力，有助于推动农村经济社会全面发展，不断实现全体人民共享经济社会发展的现代文明成果，推进实现全体人民共同富裕。

发挥县城城镇化发展优势的必由之路。县城处于城市与乡村之间，地理位置优势明显，是联系城市和乡村的关键节点，具有农民进城就业安家、市民下乡休闲康养、城乡要素跨界配置和产业协同发展的天然载体优势，是推动城乡融合发展的关键一环、重要枢纽，具有优越区位发展优势。县城建设在经济规模、商业设施、基础设施、公共服务设施等方面已有一定的发展基础，而且县城住房价格相对低，土地供应充足，土地成本低，新建公共服务与基础设施的建设成本也比较低。县乡村之间距离短，县域内部城乡之间的文化特征、语言、生活习惯、食物口味等差距不大，熟人社会关系较为完整，农民城镇化过程中农民融入所需时间较短、所需突破的障碍较少，能够更好、更快地融入县城生活，真正实现进得来、留得下。

破解以县城为重要载体的城镇化

存在的现实困境

县城在我国城镇化发展的大潮中取得了巨大成就，但总体发展与城市相比仍相对滞后，城镇化比较激进的发展方式积累的诸多深层次问题不断显现。比如，产业支撑力度不够、发展不协调、区域间各种壁垒依然存在、服务支撑能力不强、粗放发展方式等问题严重制约着县城城镇化的进一步发展和质量的持续提升。

产业支撑能力差，发展动力不足。产业是一个城市持续发展最根本的支撑，是解决就业问题、实现人民增收的根本举措。从产业发展看，县城普遍缺乏充足有力的产业支撑。目前，我国大部分县的主导产业仍以农业为主，第二产业、第三产业发展相对滞后，以第一产业为主的产业链延伸发展也不够，产业发展的后劲不足，提供的就业岗位少，吸纳就业的能力有限，缺乏能够支撑县城长期发展，能够吸引人、留住人的现实条件，县城发展的持续支撑力严重不足。

发展水平不平衡，统筹力度不够。城镇规划建设不合理，县城城镇往往以点状发展为主，城镇布局分散、产业与人口集聚能力差，公共服务供给的规模效应不明显，县城未能真正融入城镇化发展的轨道，发展不平衡问题突出。从经济发展水平看，县与县间的GDP差距显著，仅百强县的GDP占全部县域GDP的比重近40%。从不同区域看，县城城镇化存在较大地区差异，东部地区县域地理位置优越、经济基础雄厚、产业发展基础好、中心城市辐射能力强，县城城镇化发展较为迅速，在经济体量、财政实力、质量效益等方面领先其他区域；中西部地区地理位置相对偏僻、交通便捷程度差、县域经济发展基础薄弱，大部分县城以农业为主，发展相对滞后；西部地区县城受各种条件的限制，发展更为落后。

区域间各种壁垒依然存在，市场化程度较低。经过几十年的改革开放，我国经济市场化水平大幅提升，推动我国经济社会发展实现了大跨越、大发展、大变革，但在现实的经济社会发展中，地方保护、市场分割等行政性因素阻碍市场要素有序流动的问题依然存在，这严重制约了商品要素资源在更大范围内的流动畅通、配置优化及效率提升。地方政府为保护本地企业和市场，培植本地企业竞争力，隐性或显性地给予区域内的市场主体或特定行业市场主体政策优惠，形成区域性行政性垄断行为，不利于市场公平竞争，破坏了营商环境，影响经济持续健康发展。

公共服务供给能力不足，满足需求能力不强。县城的综合承载力依然较为脆弱，特别是市政基础设施、医疗、教育等公共设施水平和服务能力与人民需求仍存在较大差距，县城及县域人民群众在快速城镇化发展中的获得感相比城市存在较大距离。特别是近年来，我国新增返乡留乡农民工就地就近就业人数持续增加，但县城的公共设施及教育、医疗等服务供给能力与居民需求严重不匹配。另外，相比于一二代农民工，新生代农民工的学历水平和职业技能整体提升，具有更强烈的城市化意愿，但县城在满足民生需求方面仍存在较大差距。

开发建设模式不可持续，集约型发展有差距。我国县城城镇化发展长期以来发展方式比较粗放，高度依赖资源环境。但随着绿色发展理念的深入实施，过去以破坏环境换取经济发展的模式也不再可持续。同时，县城市政公用设施建设固定资产投资所需资金主要来源于地方财政和自筹资金，近年来地方财政收入增长率逐年下降，特别是县级财政面临更严重困难，这种高投资的发展方式已无力支撑。亟须转变发展模式，走集约、绿色发展道路。

推进以县城为重要载体的

城镇化发展路径

新发展理念是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是一个系统的理论体系，科学回答了我国经济社会发展中的一系列重大问题，是高质量发展的根本指引。我国的城镇化发展取得了巨大成就，未来一段时期仍是经济社会发展的强大引擎，特别是以县城为重要载体的城镇化发展潜力仍未完全充分释放，有着较大的发展空间。立足新发展阶段，进一步激发发展活力必须坚持贯彻新发展理念，不断破解制约发展的难题和困境，激发释放发展活力，推动城镇化高质量发展。

以创新发展为动力，激活城镇化发展新动能。要坚持创新驱动，破除长期以来的城镇化粗放型发展模式，推进县城城镇化集约化发展。核心是以创新引领突破体制机制障碍，为以县城为重要载体的城镇化提供持久动力。要进一步健全农业转移人口落户城市的机制，解决城镇化进程中的人口问题。创新投融资机制，积极引导社会资本参与，拓宽资金来源渠道，为城镇化建设提供充足的资金支持。创新土地利用机制，合理规划利用土地资源，提高土地利用效率，严守土地特别是耕地保护红线，确保国家粮食安全。利用高新技术，培育发展新动能，为发展提供持久动力。要充分利用比较优势资源，发展特色产业、优势产业，促进产业可持续发展，为县城城镇化发展吸引并留住人口提供产业支撑。

以协调发展为方法，统筹推进城乡融合发展。要坚持协调发展，树立系统观念、整体思维，发挥县城在统筹城乡发展中的枢纽作用，打破长期以来阻碍城乡一体化发展的诸多隐性和显性体制机制等障碍，推动城乡高效联动，促进形成以城带乡、以乡促城、城乡互动的发展格局。因地制宜，推动城、镇、村协调发展的系统谋划、科学布局。在更好发挥城市圈、城市群作用的基础上，以县城城镇化为突破口，优化城镇空间布局，进而调整产业布局，促进公共服务和基础设施向县城、乡村延伸，提升城乡基础设施联通利用和效率，助力于实现城、镇、村协调发展和城乡融合发展。进一步统筹东中西部地区发展，充分利用我国战略腹地广阔的优势，突出各地区特色优势，在更广区域内优化产业布局、资源配置、要素流动。

以绿色发展为理念，促进城镇的人与自然和谐共生。要坚持生态保护优先的原则，坚守自然生态底线，坚持在保护中发展、在发展中保护。结合实际合理确定县城开发边界，严守生态保护红线，追求人与自然和谐相处。挖掘历史资源，注重保护传承历史文化建筑、传统村落等历史遗产，构筑县城、农村发展的历史文脉。积极发展乡村旅游、绿色农业等绿色产业，走生态农业发展道路，利用高科技改造提升传统产业，不断推进产业升级。加强宣传教育，引导人民群众树牢生态环保理念，形成绿色的生产生活方式。要加大资金投入，努力改善县城、农村居民居住条件和居住环境，不断提升居住品质和质量，努力建设美丽县城、美丽乡村。

以开放发展为路径，推动融入全国统一大市场。要从构建新发展格局的高度，把推进以县城为重要载体的城镇化融入国家发展大局，作为引领城镇化高质量发展的重要抓手。发挥市场在资源配置中的基础性作用，促进公平竞争，突出竞争在县城城镇化发展中的推动效应。不同县城要结合自身优势，综合自身比较优势、资源环境承载能力、产业基础、防灾避险能力等因素，找准在全国统一大市场中的功能定位，突出优势，培育核心竞争力，防止低层次重复建设。更好发挥政府作用，努力破除地方保护，打破县城之间、县城内部之间等不同区域间存在的各种流通障碍、行政壁垒、体制弊端，促进资源要素在更广区域内的优化配置，提升资源配置效率。

以共享发展为目标，助力推动实现共同富裕。践行以人民为中心的发展思想，以“美好人居环境与幸福生活共同缔造”为突破口，坚持敞开大门搞建设，探索构建共建共治共享的体制机制，以共建共治实现全面共享的根本目标。要把人民增收放在首位，把就业摆在突出位置，着力提高人民群众的收入水平。大力提升县城、农村公共基础设施和公共服务供给能力和水平，特别是加快补齐医疗、教育等领域短板弱项，推动基本公共服务均等化，同时加强精神文明建设，丰富人民群众的精神生活，让人民群众充分享受经济社会发展的成果，享受高质量城镇化发展带来的更高水平的获得感、幸福感、安全感，不断推进全体人民共同富裕。（住房和城乡建设部政策研究中心城市建设管理研究处副处长、副研究员 刘锋 住房和城乡建设部政策研究中心助理研究员 刘亚慧）