[摘要]  四川省达州市、重庆市开州区和梁平区作为长江经济带、成渝地区双城经济圈、万达开川渝统筹发展示范区和明月山绿色发展示范带的核心腹地，在社会主义现代化建设新起点上，全力推动川渝毗邻地区协同发展既是机遇也是使命。但由于长期行政区划的分离，达州市和川渝毗邻乡镇在协同发展中还面临许多具体问题和现实困境。基于此，了解川渝毗邻地区协同发展的整体情况，认清川渝毗邻地区协同发展的基本现状，破解川渝毗邻地区协同发展的难题，对于川渝毗邻地区改变相对落后的面貌，走出发展的真空具有现实意义。

[关键词]  川渝毗邻地区；成渝地区双城经济圈；长江经济带

[作者单位]  中共达州市委党校

川渝地区山水相连，人文相亲。中共中央、国务院高度重视川渝地区发展，作出了推动成渝地区双城经济圈建设的重大决策部署。川渝毗邻地区协同发展是经济发展的客观要求和不可阻挡的历史潮流，需坚持整体思维和系统观念，优化整合区域资源，加强经济发展、生态环保、交通设施、社会民生等方面政策协同对接，提升区域影响力和竞争力。这对于地处川渝交界的达州、梁平和开州来讲，既是千载难逢的良好机遇，也是共建共治毗邻地区发展的使命担当。

希望与努力的初现：

川渝毗邻地区协同发展的背景

抱团发展的美好期盼：合作共识不断凝聚。截至目前，两地政府已多次召开相关党政联席会议、分管领导协调会议，共同加强顶层设计，共同谋划实施合作共建年度重点任务，协同编制完成万达开川渝统筹发展示范区建设方案，联合印发《推动川渝万达开地区统筹发展总体方案的通知》。两地毗邻地区主动融入，积极加强对接，密切开展合作，推动川渝毗邻地区融合发展开启了新局面。

协同发展的现实选择：文旅融合迈出步伐。川渝陕三地毗邻地区共同编制完成《大三峡·大巴山文化旅游发展联盟行动方案》，共同打造主题旅游线路，共塑文旅品牌，联合推出旅游经典景区，推动文旅融合一体化发展。同时，通过以项目为引领的方式进行带动，促进双方在文物保护、文旅产业、文旅宣传、人才培养等方面实现资源共享与联动合作，为推动川渝毗邻地区融入成渝地区双城经济圈建设注入了新动能。

互通有无的艰辛探索：交通规划形成格局。近年来，两地聚焦建设“全国性综合交通枢纽”，加快补齐交通基础设施短板，推动融入国家“八纵八横”高铁路网，达开梁地区与成都、重庆主城间1小时“铁三角”格局加快形成。同时，达州与开州、梁平等毗邻区县联合开展交通便捷行动，已开行跨省城际公交线路多条。两地初步构建起毗邻地区综合交通路网新格局，为川渝毗邻地区要素资源的自由流动创造了条件。 

发展思路的策略分析：产业优势共谋发展。工业上，两地毗邻地区全方位推进新型工业化，聚力打造重庆电子信息和智能装备制造产业配套基地。农业上，两地毗邻区域联合打造成渝现代高效特色农业合作示范园，建成水稻联合制种基地、水产联合育苗和水稻品种测试推广基地。公共服务业上，两地加快推进城乡基本公共服务普惠融合，“川渝通办”开通、出台惠民政策，深化拓展文化教育、医疗卫生、社会资源等领域合作。

现实藩篱的化解突围：改革创新激发活力。达州积极推出经济区与行政区适度分离改革措施，扎实推进生产要素配置，深化综合配套改革试验，联手打造内陆开放合作新高地，从顶层设计上为总部经济发展布局和项目合作发展目标等提供服务和保障。另外，达州市与重庆毗邻地区启动建设职业教育协作发展改革试验区，建设天府科技云服务中心等，为促进成果转化应用提供科技综合服务平台。

现实与前瞻的审视：

川渝毗邻地区协同发展的困境

合作机制不健全。川渝毗邻地区间的合作机制较为松散、有待健全，市、县（区）系统全面的统筹协调、政策对接、政务协同、信息畅通、利益分享、风险分担等机制尚未建立。在渝达毗邻地区合作方面，仅有“明月山绿色发展示范带”和“万达开川渝统筹发展示范区”，达州市虽然出台了实施意见，建立了相应协作机制，但全市层面与川渝毗邻地区的全面融合发展则缺乏顶层制度设计。同时，由于地域临近、资源禀赋较为相似、行政区划分割和行政壁垒等因素的影响，导致了达州、梁平、开州地区在协同发展上缺少高层次的互动和较为统一的规划，川渝两地的协同发展只能借助于有关成渝地区双城经济圈建设的规划文件。

要素保障不到位。达州与川渝毗邻地区在区域发展政策、数据指标选取、资金投入分配等具体事宜处理方面存在一定程度的差别，这些因素反映着两地在利益协调、利益分配、利益补偿方面的状态。另外，达州、梁平、开州三地在上级政策、项目、资金支持等方面同重点规划发展区域存在一定差距，更多靠成都、重庆的市场主体以合作投资方式输入生产要素。同时，文化教育、医疗卫生、社会保障等公共民生领域差异较大，制约着川渝两地乡镇经济社会发展。另外，达州、梁平、开州地区智库研究机构数量有待增多，为政府部门提供决策咨询建议有待完善，这也间接延长了发展要素的形成时间。

发展程度不均衡。达州与川渝毗邻的乡镇处于较为偏远地带，经济社会发展水平较低，交通、场镇等基础设施建设滞后，缺乏镇域经济持续发展的“造血”功能，与重庆毗邻乡镇发展水平差异较大。乡镇建设方面，场镇配套设施存在着纳入国省试点镇与未纳入国省试点镇建设差距较大、乡镇规划建设短板明显等问题。同时，达开梁三地作为社会联系密切、经济发展程度较高和开发条件相对较好的区域，虽然人口较为集中，城镇分布较密，经济体量较大，综合实力较强，但3个城市自身发展水平尚不均衡，发展基础和整体实力还有一定差距，存在发展不平衡不充分不协调的现象。

合作效果不显著。达州与川渝毗邻地区的乡镇产业基础薄弱，主要以农业为主，产业形态比较传统单一、附加值低，特色优势产业带动力不强。到目前为止，达州、开州和梁平正在按照相关统筹发展规范性流程来推进协同发展，但3个城市的统筹发展规划仍处于初级阶段，具体合作事宜停留在文件理论上较多，难以落地落实。一方面，3个城市产业布局集聚效应低，仅体现于两两城市间的合作。另一方面，达开梁三地内部经济一体化耦合协调程度不高，产业同质化较为明显，差异化发展不足，产业引进各自为政，导致了三地产业的互补性、互联性不足，形成不了组团发展竞争的优势。

谋划与设想的蓝图：

川渝毗邻地区协同发展的对策

推动川渝毗邻地区协同发展，需要从规划协议、产业发展、要素流动、配套建设等方面分工协同发展机制，逐步消除由于行政分割和行政壁垒造成的资源错配、同质化竞争等现象，形成省际交界地区紧密互动、协同共建和统筹发展的积极探索。

深化协同发展框架协议，完善川渝毗邻地区协同发展规划，推动区域空间从“有界”到“无界”的理念转换。一是深入研究对方规划格局凝聚合力。找到自身发展与重庆发展的契合点，要找准切入点和突破口，加强川渝毗邻地区协同发展思路、专项规划对接，共同谋划一批交通、产业、生态等引领性跨区域重大项目及重大政策，力争更多的重大政策、重大事项、重大项目进入国省或区域规划“盘子”，加快把国家的政策红利转化为实效。二是重新审视达州推进川渝毗邻地区的发展规划。要结合全市经济社会发展规划，根据达渝毗邻地区的区域实际和发展特点来重新审视和调整达州融入重庆经济圈规划，特别是要考虑创建“万达开川渝统筹发展示范区”和“明月山绿色发展示范带”来完善规划，高质量编制达渝协同发展创建方案。三是修编相关发展规划和行动方案。根据达州城市发展规模、城市功能、城市交通等硬软条件，结合省委对达州的发展定位和城市空间拓展等方面的需要，修编新一轮城市总体发展规划，同毗邻地区联合研究出台产业发展融合、人才交流互认、金融配套支持等政策措施。四是切实做好达州融入成渝地区双城经济圈的政策引导。达州不仅要用足用活已有的优惠政策，还要深入研究国家产业政策和中央、省委给予成渝地区双城经济圈及达州的各种优惠政策，制定和完善达州产业发展中长期规划及支持产业大提升、大发展的政策和制度体系，打造一流政策环境，使达州与川渝毗邻地区经济发展既充满活力，又能有效地规避政策和市场风险。

建立健全联合领导小组，加大毗邻地区资源联合开发力度，推动发展资源从“无序”向“协同”的模式演进。一是深化统筹协调机制。立足由市委、市政府主要领导任双组长的市推动“双城圈”建设下的领导小组，下设办公室和专项工作组，推进重大国家战略、省委省政府决策部署、川渝两省市党政联席会议和市领导小组议定事项、重点任务的实施。继续组建联合办公室，主任由毗邻地党委、政府分管领导轮值兼任。二是完善季度联席会议制度。共同推进联席会议、协调会议、联合办公室和专项工作组运作机制，坚持两地半年轮值制度，共同商议研究毗邻地区合作工作中有关重点项目实施等一些重大事项，及时协调解决合作过程中遇到的重点难点问题。三是落实党政干部双向互派协作机制。毗邻地发改、同城化、文广旅、农业农村等部门及毗邻乡镇互派干部，安排到推进毗邻地区融合发展专班工作，加强协调对接，互通情况信息，推进深度合作。四是推行信息交流媒体互动协作机制。逐步建立覆盖万达开和明月山地区互联互通的信息网和微信公众号，对重大政策、合作项目、材料资源和人力需求等信息通过网络发布，对外宣传展示达州与川渝毗邻地区一体化协同发展的鲜明形象。

促进经济要素自由流动，加快经济区与行政区的脱钩步伐，推动发展定位从“近邻”向“队友”的角色转变。一是不断推进“两区”适度分离改革。开展川渝两地经济社会发展政策差异的全面系统梳理，梳理出财税、土地及公共服务等政策差异。出台达州与川渝毗邻地区经济区与行政区适度分离改革项目实施方案，围绕共建统筹发展大机制、共建互利共赢大平台、打通直连直达大通道、推动生态环境大保护、推动社会治理大协作，推出具体改革举措。二是探索建立一体化利益分享机制。将负责跨行政区合作的管理部门行政层级提升等级，建立事权与支出责任相匹配的财政体制，协调合作各方主体的收益和成本。联合出台建立健全达州与川渝毗邻地区跨区域合作项目财税利益分享机制的指导意见，从顶层设计上明确经济发展、项目合作等项目的财税分配管理办法。三是探索建立一体化协同创新引导机制。联合起草并出台达州与川渝毗邻地区创新投资引导基金操作办法。探索建立项目协同推进机制，加入成渝地区双城经济圈农业科技创新联盟，打造达州与毗邻地区农业科技示范走廊；协同推进科技成果转化，搭建川渝协同发展科技综合服务平台。

强化基础配套设施建设，不断增强产业政策的一体化程度，推动发展策略从“竞争”到“合作”的态势融合。一是强化一体布局、交通先行，推动基础设施互连互通。围绕畅达成渝双城都市圈，完善毗邻区域交通，改造升级毗邻地区连通路，加快连通大中小微通道，打通达州与川渝毗邻镇村瓶颈路、连通断头路，实现“交通1小时”通达通联，加快综合交通网络的一体化。二是提供用地保障、优化流程，保障川渝发展用地需求。用好农村宅基地改革试点政策，加强川渝毗邻地区内重点项目土地指标保障。积极配合省级层面做好毗邻地带精品示范项目土地综合整理试点工作，按照“统一立项、统一实施、统一验收、分别使用”的原则，跨区域实施“农用地整理+增减挂钩”。三是强化普惠均等、便民利民，推动川渝公共服务共建共享。推进教育、医疗、人力资源、文化体育等方面的交流合作，支持达州与川渝毗邻地区联合开展学校结对帮扶活动，探索在川渝毗邻乡镇医院实行医保异地就医联网结算，加快推行养老保险关系转移“一网通办”，推动川渝毗邻地区资源共享。四是加强绿色发展、宜居宜业，推动生态环境共保共治。加强生态环境保护联合执法，推进川渝毗邻地区生态环境和公共安全协同治理，加强环境污染的联防联控和生态环境的共保共治，筑牢融合发展绿色生态本底，提升环境综合治理能力和水平。

不断优化营商环境建设，建立健全区域政务服务互认机制，推动公共服务从“独享”到“共享”的政务互认。一是构建政务服务体系。深化“互联网+政务服务”应用，深化对外开放，破除行政藩篱，加力打破信息孤岛，建立先行“示范区”智慧政务服务平台，共享“川渝同城牌”、建设都市圈势能，以国家基本公共服务项目清单及两省市清单为基础大力推进川渝毗邻地区政务服务平台全面对接。二是建立健全公共数据资源体系。推进法人单位信用体系建设升级，完善证件材料等基础数据资源库建设，实现数据资源跨部门跨层级跨区域共享应用，提升政府部门公益服务质量和水平。公开交易目录、程序、结果等信息，强化部门并联限时审批，压缩行政审批周期和时间，力争做到政务服务“一网通办”“资格互认”。三是持续优化纳税服务。严格执行税收法律、法规，落实国家规定的优惠政策，优化办税流程、精简办税资料，简并申报缴税次数，公开涉税事项办理时限，压减办税时间，加大推广使用电子发票的力度，逐步实现全程网上办税，保障市场主体依法享受减税、免税、出口退税等有关税收优惠，降低企业税收负担。四是不断优化融资体系。探索建立由政府主要控股的融资平台，以地方政府财政性资金注入、国有资产注资为主要资金来源，承担毗邻区域融合发展相关项目投资、融资和建设任务。围绕毗邻地区产业发展需要，用好社会大数据，减少信息不对称，积极探索政府和社会资本合作模式，提高社会资本参与的积极性，拉动基础建设投资，拓宽融资渠道。