“三农”问题是我国现代化进程中的难点、重点和焦点问题。党的二十大进一步明确了乡村振兴战略和共同富裕目标。乡村振兴和共同富裕的重点在农村，而农村的发展离不开金融的支持，其中农村合作金融扮演着重要角色。农村信用社的商业化，深刻改变了农村金融的供给格局，也间接影响着乡村振兴和共同富裕的进程。

农村合作金融植根于熟人社会，以血缘和地缘为纽带，农户自愿加入，以入社者的股金为资本，以社员为主要服务对象，以社员制、合作制、民主管理为原则。不以盈利为唯一目的，以开展基本金融业务为经营内容，坚持稳健经营，不从事综合性风险大的业务活动。因具有内生性，农村合作金融能够及时有效地获得社员的信用信息，放宽融资条件，有效解决资金可获取性问题，降低交易成本，从而改善了农村贷款条件并提高监督效率，最大限度地降低道德风险，聚焦乡村建设。

农村合作金融的改革进展及动因

肇始于2003年的新一轮农村信用社改革浪潮，如火如荼地已进行了20余年。新一轮农村信用社改革的指向为股份制农村商业银行，社员资格股全部向投资股转化。截至2020年末，全国2188家农村合作金融机构中，农村信用社616家占比28.15%；农村合作银行27家占比1.23%；农村商业银行1545家占比70.62%，且部分农村商业银行已成功上市。改革仍在继续，农村合作银行数量将继续增加，目前，诸多省份包括部分欠发达省份已完成了改革任务。诚然，商业化改革使农村信用社在产权制度、治理结构、资产质量、盈利能力等诸多方面发生了重大变化，一定程度上增强了风险抵御能力。但改革后农村合作银行的“合作”性质已名不副实，历经70余年的中国农村合作金融（即农村信用社，下文同）将不复存在。

事实上，我国农村信用社早已异化，此轮“去合作化”、商业化转型的改革是被动的、顺势的、低成本的选择。首先，在此轮改革前，农村信用社的“合作”性质尽失，虽经促其回归“三性”（群众性、民主性、灵活性）的尝试，但都事与愿违，成果甚小。其次，农村信用社内部人控制问题突出，无法建立良好的治理结构，社员很难参与或影响信用社的决策，并失去地缘、人缘等优势。此外，农村信用社资本充足率低，抗风险能力弱，经营困难，增资扩股阻力大。如果进行商业化转型，上述大部分问题便不受困扰，相对而言，是一种较为理性的选择。

我国农村合作金融的嬗变逻辑

我国农村合作金融的异化是一个长期的、渐变的过程，与特殊的政治经济环境息息相关，带有浓厚的时代烙印。按照“合作”程度的强弱，我国农村信用社的发展历程可以划分为以下六个阶段：

第一阶段：农村信用社 “真合作”期（1951—1957年）。新中国成立后，1951年5月召开的第一届全国农村金融工作会议做出了大力发展农村信用社的决定，并颁布了《农村信用合作社章程准则 （草案）》。该草案要求各省试办信用社，采用信用合作社、供销社的信用部、信用互助组等三种模式，典型试办后再逐步推广。1954年底全国大约70%的乡建立了信用社，1956年达到了97.5%。这一时期，农村信用社较为规范，群众自有、自助、自享的合作性质鲜明。

第二阶段：农村信用社初步“去合作化”时期（1958—1979年）。“大跃进”与人民公社化启动后，中国财贸体制发生了较大变化，农村信用社的管理权被下放至人民公社和生产大队。其后，在国民经济调整时期，农村信用社的管理权又被银行收回。在这一时期，农村信用社又被下放到“贫下中农”管理，随后又被银行收回。经过两次“沉浮”，农村信用社的合作制遭到严重破坏，合作性质的“三性”被弱化。

第三阶段：农村信用社尝试“恢复合作制”改革时期（1980—1995年）。作为农村信用社的管理机构，中国农业银行于1983年提出农村信用社要走恢复“三性”的道路，1984年开始组建农村信用合作县联社。县联社的建立，使农村信用社的经营地域范围逐渐突破了村、乡“熟人社会”的圈层，同时，社员也丧失了在农村信用社经营管理中的发言权，合作金融属性逐渐淡化。1986—1987年，农村信用社作为集体企业被开征营业税、所得税，贷款利率优惠政策也同步减少。农村信用社“恢复合作制”的尝试事与愿违，背离了初衷。

第四阶段：农村信用社“合作制”貌合神离时期（1996—2002年）。1996年，农村信用社从农业银行分离。由于法人治理结构不完善、经营机制和内控制度不健全，导致经营管理出现诸多问题，并且亏损面很大。截至2002年末，全国2535家农信社中实际资不抵债的机构超过95%。在这一时期中，不良贷款增加、经营困境加深，使社员难以得到应有的金融服务，而且存在着贷款难、贷款利率高等问题。

第五阶段：农村信用社“去合作化”加深时期（2003—2010年）。2003年6月，国务院出台《深化农村信用社改革》的试点方案，开始了农村信用社新一轮改革。截至2010年末，全国共成立84家农村商业银行、216家合作银行和1976家县一级法人模式的农村信用社。但是由于改革意志不足、力度不大以及产权形式和法人治理结构仍未完善，增资扩股、资格股转化为投资股再次加快了“去合作化”的步伐。

第六阶段：农村信用社完全“去合作化”时期（2011年以来）。2011年8月，金融监管部门确定了在五年左右时间内将所有农村合作金融机构总体上市的目标，将符合条件的农村信用社改制组建为农村商业银行，同时全面取消资格股这一政策。截至2012年末，我国有86.1%的农村信用社完成了资格股改造，企业法人持股比例由不足5%提高到28.7%。全面取消资格股标志着合作制的彻底结束。

我国农村信用社六个阶段的发展历程，自始至终都是围绕着“去合作化”展开的，虽有微小波折，但总体来看，“非合作化”指向明晰，步步加深。说明我国农村信用社的商业化具有不可逆转性，即便付出比以往更高的改革成本也难以促其回归合作制轨道，相反，对其进行商业化改造则是水到渠成的方式。

我国农村合作金融商业化的影响机制

任何改革都具有两面性，我国农村信用社改革也是一样。改革后的农村商业银行取得了良好的绩效，但同时也削弱了扶持弱势群体的力度。已有研究表明，农村商业银行的总体绩效高于农村信用社，但在涉农服务方面的绩效却相反。如图所示，图中改革结果的正负效应采用虚线，表示程度上的差别。

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图

农信社商业化改革的积极影响。一是消化不良贷款，甩掉了历史包袱。2003年农村信用社改革以来，通过“花钱买机制”，中央政府通过财政补贴、税收减免、专项票据置换等政策，对农村信用社系统多年沉积的不良贷款、历史亏损挂账进行核销、置换、化解。此轮改革中央政府付出的直接显性成本超过1800亿元，一定程度上提高了农村信用社资产质量。

二是产权更加明晰，资本充足率提高。通过清产核资和增资扩股，将旧有股份清退、资格股转化为投资股，此举吸引了各类社会资本特别是优质涉农企业参与对农村信用社投资入股，股权设置进一步走向合理，产权关系更加明晰。同时按照设定的股本金目标对社会法人股和自然人股进行配售，农商银行在商业银行改革前已经达到或者超过了10%的资本充足率。

三是改善了股权结构，建立法人治理结构。增资扩股使农村信用社的股权结构发生了较大改变，也提升了股东参与治理的积极性。长期以来，农村信用社所有权虚置、内部人控制等问题也得到较好解决。对已经实现改制的农商银行，建立了由股东大会、董事会、监事会和高级管理层组成的“三会一层”议事管理规则，法人治理结构得以建立。

四是盈利水平提升，抗风险能力增强。改革使得部分农村信用社的经营理念和发展手段发生了变化，优化了信贷投向，提高了资源配置效率和产出效能，经营状况逐步好转，资产规模持续扩大，经营成果有了较大提升。

农信社商业化改革的消极影响。一是“花钱买机制”效果打折扣。部分农村信用社对“花钱买机制”政策的认识和理解上存有偏差，并只看到票据兑付对于解决燃眉之急的短期利益，而忽视了改革最为关键的法人治理结构和经营机制转化。遗憾的是，由于没能跳出固有的经营思维，没有改变经营理念和经营方式，部分农村信用社不良贷款出现反弹，甚至改制后有些农商银行还出现“返贫”。

二是法人治理仍欠完备。成立省级农村信用联社为进一步改革埋下了伏笔，同时也牢牢掌控了农村信用社的管理权。此举的后果是政府轻易通过行政方式影响法人行社金融资源配置并增加了信贷风险。同时，改革后部分机构的“三会一层”流于形式，董事长集权现象突出，法人治理结构被扭曲，监事长职位形同虚设。

三是“内外部人控制”现象依然存在。农村信用社改革要求股东多元化、实施增资扩股，在这个过程中小股东权益没有得到保护，反而受到了歧视和挤压。有的大股东假借明晰产权之名，谋增加自家股权之实，将乡村居民等小股东股权排挤出去，甚至将小股东的股权违规集中代持。这样一来，大股东求仁得仁，如愿控制了改制后的机构。

四是弱化了对“三农”的金融服务。尽管有关部门强调将服务“三农”发展战略作为产权改革的前置条件，但是这种要求不论从理论上还是从实物上均难以自洽。改制后，农商银行有自由选择服务对象的权利，在面对优质客户与劣质客户时常会选择前者，即使用“社会责任”这一枷锁强加给它也不会持续发挥作用。

我国农村信用社的商业化改革，是其自身长期以来“去合作化”积重难返的结果，是管理部门对其改革成本最小化选择的结果。改革后的农村商业银行甩掉了历史包袱，一定程度改善了管理体制，明晰了产权关系，但因内外部诸多因素的影响，改革的目标没有完全实现，需推出更加完善、有效的金融举措支持农村经济发展和乡村振兴。

[基金项目：广州商学院2023年度重点课题“乡村振兴下我国农村金融秩序重构：‘三驾马车’的协同机制探索”（项目编号：2023XJYB07）]