新型城镇化是我国实现现代化的必由之路，我国城镇化建设正步入由规模化向高质量转型的新阶段。县城连接着城市和乡村，在深入实施以人为核心的新型城镇化战略和乡村振兴战略过程中扮演着不可或缺的角色。通过因地制宜推动县城发展，以此辐射带动小城镇和乡村发展，对于推进农业农村现代化和城乡融合发展都具有十分重要的意义。

推进新型城镇化建设的重要意义

城乡一体发展的重要切入点。县城是我国城镇体系的重要组成部分，历来都是我国分布广泛且相对独立的行政地域单元，是农业社会和城市社会的重要连接纽带。当前，在加快推进城乡一体化发展的新阶段，更应以县域为支点、为抓手，使其成为撬动城乡融合发展、要素双向流动的重要力量。

扩大内需的重要推动力量。现阶段县城投资消费与城市相比有非常大的空间和潜力。随着农业农村现代化的推进、农民收入的提高、农村生活环境的改善，农业转移劳动力为城镇发展提供了大量的劳动力支持，农村消费潜力也得以释放。随着县域基础设施投资建设、公共服务投入、产业、住房和教育的整合与完善，不仅打通了城与乡，随着人口的集聚，还有利于培育强大的国内市场。

实现人民美好生活的重要保障。基本公共服务均等化是提升县城活力、增进民生福祉、促进农业转移人口市民化的重要举措。统筹县城生产、生活、生态、安全各种需要，推动完善县城包括产业配套设施、公共服务设施、环境基础设施等在内的各类设施，有利于居民稳岗就业、夯实县城运行基础支撑、增强群众幸福感、提升县城的品质形象和文明程度。

实施乡村振兴战略的重要战场。乡村振兴不可能孤立实现，实现乡村振兴的必要前提是城乡要素的充分流动，而县城作为城乡要素流动的重要枢纽，城乡人口、资本、技术等要素在县城聚集，发展县域经济、支持城乡融合发展等有关政策推动了要素向乡村流动，促进实现农业农村现代化。

张家口县域城镇化发展现状

张家口市地处河北省西北部，全市总面积3.68万平方公里，下辖6个区，即桥东、桥西、宣化、下花园、万全、崇礼；10个县，即张北、康保、沽源、尚义、蔚县、阳原、怀安、怀来、涿鹿、赤城。

吸纳集聚人口的能力不断增强。人口是支撑县城发展的根本要素。近年来，张家口10个县城中有9个县有人口流入，人口向县城集聚已成为常态化趋势，将助推和倒逼各县在推进以县城为重要载体的城镇化建设中持续强化县城集聚、承载和服务人口的能力。

产业带动的效应初步显现。目前全市各县区均培育了县域特色产业集群并且实现了全覆盖，为县域经济发展提供了产业支撑。同时，近年来全市加快推进县级开发区建设，所有的县均实现了“一县一省级开发区”，为推进新型城镇化建设和产城融合发展搭建了良好平台。

县城的基本功能逐步完善。近年来，张家口聚焦县城更新改造、公共服务配套、基础设施完善、宜居环境打造等方面，持续推动县城建设提质升级，县城综合承载和辐射带动能力不断提升，为推进以县城为重要载体的城镇化建设提供了依托。易地扶贫搬迁与新型城镇化融合推进。在完成易地扶贫搬迁的基础上，各县在后续扶持工作中持续发力，提升安置区配套设施，完善基本公共服务，为加快人口市民化、就业多元化、基本公共服务均等化，推动易地扶贫搬迁安置区融入新型城镇化打下了良好基础。

县域城镇化率总体水平偏低。截至2023年底，张家口常住人口城镇化率为68.35%，居河北省第二，高于全国平均水平和全省平均水平。虽然全市整体水平较高，但其主要拉动力是在主城区，县城成为其中的短板弱项。10个县中除张北县达到70.22%，其他县的城镇化率均低于全国、全省、全市平均水平。另外，部分坝上县城镇化率的提高依靠的是之前脱贫攻坚时期的政策带动，自身发展后劲不足，亟须在推动城镇化建设可持续发展上下更多的功夫。

县域人口外流现象十分严重。近5年来，10个县中仅有1县常住人口数量有所增加，1个县基本持平，其他8个县常住人口均出现外流现象。另外，从常住人口和户籍人口数据对比来看，10个县大多数处于人口大量外流的状况，其中坝上的一些县区受自然条件和区位因素影响，出现大量县域人口因务工就业或子女就学将户口外迁的现象，导致常住人口对比户籍人口流出近一半。

县域产业支撑能力仍然偏弱。目前县域产业整体规模偏小，竞争实力偏弱的现状依然很突出。一是农业产业化程度不高。坝上部分县第一产业占GDP的比重均达到40％以上，虽大而不精，农业产业化经营率偏低，远低于全省平均水平，且以传统农业为主，产业化进程缓慢。二是工业支撑作用不足，特别是装备制造业偏少，对县域经济拉动能力不强。三是第三产业规模较小。大部分县域第三产业仍以生活服务业为主，吸纳就业带动作用不明显，对县城带动能力不强。

县域开发区集聚和带动作用不明显。一是经济体量较小。2023年，10家县域开发区中，近一半的经开区营业收入不足50亿元。二是产业集聚度不高。多数县域开发区产业基础薄弱、布局不优，企业关联少，产业链条短，高新产业占比少，缺乏有带动性的龙头项目，产业集群尚未形成。三是配套建设滞后。10个县域开发区中，除怀来沙城开发区外，其他开发区建成区均缺乏相应的公共服务配套设施，产城融合程度低，对项目、人才吸引力不够，发展后劲不足。

县城配套设施发展滞后。大部分县由于产业转型较慢、财力严重不足、历史欠账较多等因素，导致县城公共设施水平和服务能力发展滞后。一是基础设施短板明显。部分县城基础设施建设难以满足居民多样化多层次的居住需求。二是教育水平相对较低。县域教育规模较小、质量不高，学生外流现象十分突出。三是医疗供给能力不强。县城医疗水平与群众诊疗需求差距很大，难以承接全县就医需求。四是养老服务供给不足。部分县养老机构少、床位少，且布局分散，供养能力薄弱；养老机构服务仅局限于低层次的日常生活护理和家政服务。

把握“四个聚焦”，补齐发展短板

聚焦分类施策推进，明确功能定位。县区政府要从政治高度上深刻领会和认真把握县城建设在国家发展战略中的重要地位和独特作用，并因地制宜、科学合理布局各项规划有序推进；明确功能，分类引导各类县区特色发展。撤县设区后的县城，应立足区位优势，主动加强与主城区的功能互联互补，不断做大做强特色产业，大力发展城郊型经济，提升区域经济综合实力；环京的县位于首都都市圈，是承接北京产业转移和非首都功能疏解的“桥头堡”，应强化协同创新和产业协作，持续推进区域性交通设施建设；体量大、功能全的县城具备副中心功能应充分发挥辐射带动作用，建成辐射带动东南片区、坝上地区、西南片区的节点城市；坝上县城具有生态功能，应积极塑造生态发展品牌，重点发展清洁能源、现代农牧、绿色农产品加工和生态旅游功能，筑牢生态安全屏障，打造特色功能县城。

聚焦加强产业支撑，筑牢县域经济基础。一是明确产业发展方向，培育壮大支柱产业。第二产业比重较高的县区，可对标学习安徽长丰县以工业带动城镇化实现跨越发展的有效路径，充分利用当地工业基础优势，重点加快装备制造项目扩量提质；旅游资源丰富的县区应聚焦京张体育文化旅游带建设，进一步整合县域资源，优化空间布局，丰富产业内涵，拓宽产业外延，提升文旅产业发展质效，打造生态旅游强县；第一产业比重高的县区，应充分借鉴山东广饶县经验，围绕构建绿色农牧产业，重点引进或培育一批龙头企业，带动实施一批投资规模大、科技含量高、产业链条长、带动能力强的农业产业化项目，打造现代农业强县。二是大力提升县域开发区能级。积极推进开发区做大体量、扩大规模、提升能级，加快优化开发区基础设施配套和服务功能，统筹推进实现职住平衡，不断提升开发区的吸引力和承载力。优化开发区发展方向，培优培强主导产业，主动建链补链延链强链，开展产业链招商，拉长产业链条。深化开发区管理体制和人事薪酬制度改革，坚持“以岗定薪、以绩定酬、效率优先、兼顾公平、突出重点、动态管理”原则，积极建立公开聘用、人岗相适、能进能出、能上能下的人事管理制度。坚决破除地方保护和区域壁垒，打破开发区间同质竞争，加快形成特色鲜明、错位发展、相互支撑的开发区产业发展新格局。

聚焦完善基础配套，增强人口吸纳、承载能力。一是发挥教育兴县的作用。各县区要认真研判人口流动趋势，结合县城发展实际，优化资源配置，统筹推动县城各阶段教育水平和教育质量有效提高。加快建设与人口规模相适应的小学、中学，重点加强寄宿制学校建设，扩大寄宿制学校宿舍供给，健全管理体制机制，着力改善办学条件和水平。二是加快推进基础设施完善。加快完善道路网络、优化设置公交线路、加强城际公交建设、积极建设停车设施、合理布局公共交通场站和公共充电桩等；推进集中供热、供气工程，提高清洁能源使用率；同步推进老化管网和老旧小区改造；促进域内通信等新型基础设施建设，助力县城数字化发展。三是强化公共服务供给端改革力度。统筹本地医疗资源，改善诊疗质量和条件，加强医护人员引进与培养，强化与先进地区医疗机构合作，增强县域公共卫生防控救治能力；培育发展养老托育服务，加快补齐县乡村三级养老服务体系短板，搭建县域统一、功能完善的县级养老服务信息平台；优化文化体育设施等。

聚焦完善体制机制，提升发展质效。一是建立县域健康发展分析研判机制。综合考虑人口流动的动态走向、资源环境容纳、区域发展、产业布局等多方面因素并进行常态跟踪分析，进而综合分析研判，精准确定建设重点、保障措施、组织实施方式，重点是守好发展底线，守住当地的历史文化根脉，防止人口流失县城盲目建设，防范地方政府债务风险，以科学分析、精准研判，确保推进以县城为重要载体的城镇化建设始终沿着正确的方向健康发展。二是完善县城农业转移人口市民化机制。取消县城落户限制，降低落户门槛，简化落户程序，以户籍制度改革的深化为突破口，使农业转移人口更顺利地融入县城，新落户人口与县城居民在享有基本公共服务，如教育、住房、社会保障等方面具有同等待遇和权利。依法确保县城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权不受侵犯，同时积极探索农民有偿退出农村权益的可行方式和科学方法。

[本文系农业农村部“十四五”国家科技支撑计划重点课题(nykj10718)阶段性成果]