[摘要]  “三保”是指基层政府为了推动政府履职、政策落实及保障群众利益，将财政资金用于保运转、保工资及保基本民生方面。“三保”财政支出不仅关系着政府公信力及群众利益，更关系到整个社会的稳定，它是有效推动政府履职、落实各项政策的重要基础，一直是各级党委、政府所关心的重要工作。随着财政体制改革及市场经济的快速发展，我国地方政府财政收入实现了高速增长，其财政保障能力也有了质的飞跃，基层政府也增加了在“三保”方面的预算安排。但近年受多方面因素的影响，一些基层政府的财政 “三保”支出面临一定的压力。对此，县区政府要针对“三保”支出问题，强化责任主体意识，建立财政保障长效机制，明确“三保”职责分工，加强部门协同配合，强化风险防范，切实保障财政“三保”支出高效运行。

[关键词]  县区财政；“三保”支出；财政保障

[作者单位]  辽宁省债务管理办公室；丹东市财政事务服务中心

目前，我国绝大部分地区基层政府财政能够平稳运行，这种平稳是以借款、展期偿还及上级财政转移支付为保障。但从实际运行情况来看，这种平稳存在着巨大的隐患，需要各级政府高度重视。要通过查找“三保”支出财政保障压力形成的原因及存在的问题，积极采取切实可行的解决对策，恢复及提高县区政府“造血”能力，维护政府公信力及社会稳定。

县区财政“三保”支出中存在的问题

个别县区对“三保”不够重视。个别地区的县区级政府领导并不重视“三保”支出主体责任落实的重要意义，没有将“三保”财政保障作为防风险、促稳定的第一要务。例如，个别县区政府领导在安排财政资金用于“三保”支出时，多选择刚性债务支出或养老保险支出等执行“三保”政策，而对于其他民生支出则选择部分执行。再如，一些地区领导在“三保”未能兑现的前提下，依然将财政资金用于非民生领域，大搞形象工程、政绩工程，不但使“三保”政策无法落实到位，而且还使县区政府大量拖欠工程款。

县区可供支配的收入不足。在一些“三保”支出长期无法落实的地区，多存在经济结构不优及收入能力不强等问题。同时，在养老保险发放标准逐年提高、对中小企业减税降费政策持续施行大背景下，这些县区政府财政收入面临下行压力。加之县区政府还要在有限的财力下投入相当的财政资金用于提高行政、公共服务效率，以优化营商环境。这些都将对本已经捉襟见肘的县区财政带来巨大挑战。此外，一些县区政府在前些年大搞基础建设，通过向金融机构借款形成了大量的政府债务，为了能够定期偿还本金、利息，必须在年度财政预算中安排还本付息资金，这也直接导致县区财政可支配的财力下降。

缺少行之有效的监管。一些县区政府没有建立高效、实时的“三保”支出监管、奖惩机制，在实际监管过程中存在形式主义、走过场等问题。同时，一些基层人民代表大会在审批预算时，也未能对“三保”支出是否足额安排预算、支出资金是否落实到位等进行严格的审查。县区政府没有将农业农村、自然资源、人社等民生部门纳入联动体系，使这些民生事业的行政主管部门没有清晰了解自身在保障“三保”支出中的责任。此外，一些县区政府在对“三保”支出中存在的问题进行整改时，只是通过再次挪用上级专项资金将未拨付、未保障项目给予预算安排，并没有从“造血”、长效机制等方面的根源上解决问题。加之对相关责任人员问责存在应付心理，没有使“三保”支出问题得以彻底解决。

预算安排与执行不力。在“三保”财政预算安排方面，个别的县区政府没有秉承“先生活，后生产”的理念，未能将“三保”作为首要财政支出保障顺序，而在“三保”的细项当中，也没有将必须保障的项目摆在首要位置。

在“三保”预算执行方面，个别县区财政部门将“三保”资金挪用于偿还债务、搞工程建设等方面，“三保”承办部门在获得财政资金后，也没有严格按照资金管理办法将财政资金足额、及时拨付。

破解县区财政

“三保”支出问题的措施建议

明确“三保”职责分工。首先，上级政府应将县区政府落实“三保”责任情况作为考核重点任务，促使县区政府严格落实“三保”主体职责。同时，在县区政府成立“三保”支出财政保障工作领导小组，负责统筹、协同本地 “三保”工作的推进。其次，各级审计、财政及纪检监察机关也要将“三保”落实中出现的懒政、怠政行为进行有效监督，确保县区政府“三保”职责分工明确、责任落实到位。

切实解决拖欠工程款问题。首先，县区财政部门应严格按照财政部有关政府债务风险防范相关规定，对已经确定的拖欠工程款进行摸底，及时、完整地录入到政府债务系统，并对其进行精细化管理。其次，通过争取中央、省级财政部门政府债券资金等方式，分批次、分轻重缓急将工程款结清。

建立灵活的工作机制。首先，县区政府应建立科学、高效的工作机制，由财政部门指派专人作为工作协调人员，积极与上级有关部门进行沟通、争取与调度，定期向县区党委、政府汇报调度情况，使县区领导能够及时掌握“三保”资金落实情况。其次，建立债务风险预警机制，由县区财政部门组织专家提前对“三保”资金保障情况进行研判，将发现的问题与风险及时向县区党委、政府汇报，并积极督促整改。同时，上级财政部门应制定应急处置预案，对县区确实无力解决的“三保”支出问题，要尽力通过财力补助、适当加快资金调度等方式帮助渡过难关。对市、县两级已尽最大努力仍无法解决的风险，将按有关程序报请省政府和省财政厅。

提升县区

“三保”支出保障能力的对策

县区应强化责任主体意识。在县区“三保”支出财政保障方面，县区财政部门作为第一责任主体，必须要坚持努力发展地方经济的原则，通过采取相应措施来培育当地税源，增加可支配的财力，摒弃“等靠要”的错误思想，真正落实好“三保”支出责任。其次，省、市两级财政部门也要针对下辖县区实际财力、经济发展、债务规模等情况，不断完善本地区转移支付标准与办法，尽可能增加一般性转移支付财政资金，使县区财政拥有绝对支配权。对财政的事权与支出责任进行重新梳理并强化责任，同时加大政策扶持力度，促进县域经济健康发展，县区财力持续增长。还要通过建立财源支持、财政资金调度、财政资金线上监管、评价考核与奖惩问责机制，使财政资金高效、安全使用。在此基础上，要优化扶持政策，对一些经济欠发达县区给予财力“三保”资金倾斜，确保县区“三保”工作扎实推进。

建立财政保障长效机制。一是对“三保”预算进行严格审批。县区人大在批复下一年度预算草案前，财政部门应向人大提交“三保”支出说明，人大根据“三保”项目、政策保障标准，对县区财政部门提交的预算进行严格的审查，特别是在保工资方面，审查其是否按照国家相关规定兑现公职人员工资待遇，如果发现保障不力则及时要求财政部门予以整改。二是通过清单确保“三保”落实到位。有关部门应联合人社、教育、农业、自然资源等部门，按照国家有关政策规定，详细列明“三保”支出清单及执行标准，县区财政部门应严格按照清单项目、支出标准落实“三保”支出责任，避免超标准或低标准保障。三是对“三保”支出落实情况进行动态监控。省、市两级财政部门应利用信息化系统平台，建立起“三保”动态监控与风险预警机制，特别是要通过系统关注“三保”落实是否到位、国库余额与债务规模是否超过红线、预算收支与执行等情况。同时，县区财政部门也应利用系统掌握“三保”责任主体部门、单位是否及时将上级专项资金拨付到农民、教师及相关供应商手中。四是省、市两级财政部门应通过预算管理一体化系统，时刻关注辖区内债务与暂付款规模大、“三保”支出落实困难的县区，并为其积极制定具有针对性的防范措施。五是通过考核与问责督促落实“三保”支出责任。应对“三保”支出责任落实不到位、历史拖欠工资解决不力或新发生拖欠的县区，市级财政部门要进行约谈并通报批评；对因此造成严重影响群众切身利益、能解决而不及时解决的责任人，纪检监察部门要按照《关于进一步加强财会监督工作的意见》《中国共产党纪律处分条例》等有关规定给予相应处分。

强化政府财政风险的监管与防范。首先，在减税降费方面，县区政府一方面应严格按照国家减税降费规定，为中小企业、当地群众减轻经济负担，并建设良好的营商环境。另一方面，县区财政部门为了缓解减税降费所带来的财政增收压力，应积极采取如压减项目支出、盘活存量资产与项目结余资金等措施，努力弥补财政收支缺口，避免因减税降费政策兑现占用“三保”财政资金所带来的风险。其次，缓解养老保险支出压力。县区财政部门应与税务部门积极配合，督促其强化征收与监管，提高养老保险缴费率，并充分利用好中央、省或市级财政有关养老保险的转移支付资金或调剂资金。此外，县区财政部门还应及时拨付养老保险基金，避免发生串通险种、挪用社保资金现象，使县区退休人员工资得到保障。最后，防范政府性风险。对纳入财政部债务系统的政府性债务、隐性债务进行“闭环”管理，防止新增债务，并利用管理系统来对政府债务进行实时预警监测，处于红色地区的县区政府要采取积极的防范措施与应急处置。此外，具备条件的县区应积极争取获得化债试点资格，借助国家债券来缓解政府债务压力，降低政府债务利息支出。

部门之间协同配合。“三保”工作是一个需要各主管部门共同努力方可落实的综合性工作，为了使县区各主管部门能够积极参与、共同发力，市级政府应将“三保”支出责任落实情况纳入领导班子、干部考核。首先，县区“三保”工作涉及多个业务部门，各部门之间通力配合是确保“三保”工作顺利完成的前提。为了调动各部门，特别是政府主要部门参与“三保”工作的积极性，应将“三保”落实情况纳入到县区党政或者上级政府班子成员干部考核评价体系之中。此外，县区财政、人事等职能部门应对公职人员工资进行清单式管理，对各项津补贴政策予以明确，督促县区各机关、事业单位严格按照国家规定执行。其次，县区人事编制部门应及时向财政部门提供财政供养人员基本情况，并对编外人员进行规范化管理。同时，审计、财政等监管部门也要定期对“三保”落实情况进行跟踪检查，对出现的违规情况要督促整改。例如，在保工资工作中，财政部门应与人社部门共同制定工资清单，形成数据库，并按照政策文件规定明确保工资标准。