[摘要]  城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，县域是联结城市和乡村的基础载体，高质量县域城镇化统筹新型工业化、新型城镇化和乡村振兴，可以有效促进城乡要素平等交换、双向流动。以高质量县域城镇化推进城乡融合发展必须坚持以人为本、产城人深度融合、人与自然和谐共生的原则，从城乡要素高效合理配置、基本公共服务均等化、体制机制改革、多元主体力量汇聚等方面入手，促进县域高质量发展，实现城乡共同繁荣。

[关键词]  县域经济；城镇化；城乡融合；乡村振兴

[作者单位]  中共常熟市委党校；浙江工业大学经济学院

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。城乡二元结构的发展模式割裂了城市与乡村之间的流动要素，乡村与城市发展脱节，导致城乡差距变大、区域发展不平衡，不利于共同富裕的实现。统筹新型工业化、新型城镇化和乡村振兴是高质量县域城镇化的现实命题和必经之路。县域作为联结城市和乡村的基础载体，对于缩小城乡差别、促进城乡共同繁荣发挥着关键作用。因此，立足县域整体范畴、聚焦现实要求，不断推动城乡要素在县域空间内自由流动，有助于为县域高质量发展注入新动能，为城乡融合发展创造有利条件。

城乡融合发展的时代价值

实现中国式现代化的必然要求。农业农村是中国式现代化进程中相对薄弱的环节，中共中央、国务院对农业农村发展高度重视，2024年是新世纪以来中央一号文件连续第二十一年聚焦“三农”议题，农业农村现代化在中国式现代化中占据重要的地位，发挥着不可替代的作用。城市和乡村发展是互相促进、密不可分的，城乡发展关系能否处理好直接关系到经济社会发展全局。随着城市化进程的不断推进，城镇人口占总人口的比重逐步提高，但从长远来看，即使城镇化率达到很高的水平，仍有一部分人在农村生活就业发展，我国城乡并存的局面在短期内无法改变。我国人口众多，区域分布不均，要实现现代化就必须实现农业农村的现代化。改革开放以来，在快速工业化进程的加持下，农业机械化水平得到了大幅提升，农业科技进步也取得了明显成效，但是农业产业依然处于相对弱势的地位，第一产业对经济发展的贡献仍然有限，未能成为农业现代化的支柱型产业。与此同时，农村发展仍面临诸多困境，人口老龄化、空心化、人才外流等问题是大多数农村发展面临的主要问题。农业农村现代化所面临的困境都是城乡融合发展亟待解决的梗阻，都需要通过城乡融合发展推进现代化建设，促进区域均衡发展，缩小城乡发展差距，以城乡共同繁荣推进中国式现代化。

推动高质量发展的现实需求。当前中国城市化进程和乡村振兴发展已迈入新的阶段，在超越城乡二元结构的基础上呈现出融合发展的趋势。实现城乡融合发展，进一步推动城市化进程和乡村全面振兴，是推进高质量发展的必经之路。推动城乡融合发展，优化经济布局，实现高质量发展才能达成畅通无阻的经济循环。国内经济大循环依托于一定的物理空间布局，最终还是要落脚到地理空间，受到区域分布、城乡差距、行政壁垒等多种因素的制约和影响。实现城乡融合发展、打破区域壁垒、增强优势互补、调节空间密度才能为经济大循环提供可能性条件，畅通各要素的循环流转，为高质量发展奠定坚实基础。因此，推动城乡融合发展旨在打破空间分割，畅通要素流动，降低各要素间流动和交换的成本，加快构建优势互补、高质量发展的区域经济格局，实现城乡均衡发展、区域优势互补。党的十八大以来，一系列区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略等重大战略布局的实施，在推动高质量发展、构建新发展格局方面具有不可替代的关键支撑作用，这对城乡融合发展提出了更高的要求，全力推动城乡融合发展和区域协调发展，是实现高质量发展、开辟中国经济发展广阔新空间的现实要求。

国家治理现代化的重要标志。郡县治，天下安，县域是国家治理的基本单元。县域空间是城市与乡村的交汇点，是工业经济与农业经济的联结点，是城乡融合发展的关键着力点，在中国式现代化进程、经济高质量发展和国家治理能力提升等方面扮演着沟通联结、融合发展、承上启下的重要角色。推进国家治理体系与治理能力现代化，必然要从最基本的县域单元做起，推动城乡之间生产要素的流动和公共资源的交流，在城乡融合发展的基础上提升国家治理体系与治理能力现代化水平。国家治理在基层的实践需要依托多方治理力量的配合，现代信息技术赋能城市社区治理智能化的同时，需要实现智慧城市建设向基层延伸、向县域村（社区）辐射，依托城乡发展实际，以高水平城乡融合治理为县域基层治理能力的提升提供关键技术支持。城乡治理融合是打通体制机制梗阻、优化空间交流、促进治理要素流动的重要保障，城乡治理要素的互通对于健全融合发展治理体系、调动城乡居民参与社会治理积极性具有直接引导作用。在农村治理过程中，村民参与公共事务治理的积极性相对于城市市民来说较低，如何调动村民参与积极性，提升农村社会治理效率，亟需借鉴吸收城市治理的先进经验，因地制宜提升乡村治理水平。因此，城乡融合发展对于完善共建共治共享的社会治理格局具有重要的现实意义。

高质量县域城镇化的逻辑理路

统筹新型工业化、新型城镇化和乡村振兴，促进城乡要素平等交换、双向流动，是缩小城乡差距、促进城乡融合发展的基本要求。随着产业结构的优化升级，新型工业化对区域发展的影响逐步凸显，新型城镇化对于区域协调发展提供关键支撑，乡村振兴则为新型工业化和高质量城镇化提供资源要素支持，是新型工业化和新型城镇化的源头活水。新型工业化、新型城镇化和乡村振兴的统筹兼顾、系统谋划、整体推进，才能为区域协调发展提供可靠支撑，为高质量县域城镇化和城乡融合发展协同发力。

新型工业化。城乡融合发展离不开新型工业化的加持，特别是在发展新质生产力的背景下，新型工业化发展要求投入更多的科技支持与创新要素，更加重视科技进步与产业创新发挥的积极作用。党的十八大以来，我国新型工业化的步伐不断加快，取得了诸多显著成效，为城镇化发展打下了坚实基础，但受制于工业化起步较晚、工业发展区域不均衡等，当前推进新型工业化面临诸多挑战。在城市空间有限的发展前提下，“工业上楼”一定程度上缓解了部分高新技术产业工业用地紧张的局面，但大型装备制造、传统工业制造业面临的工业用地紧张问题仍然存在，在一定程度上制约了工业领域的技术进步和成果转化。县域城镇化结合地域优势因地制宜发展新质生产力，为完善产业供应链、建设制造强国提供了基本单元支撑。高质量县域城镇化通过不断完善的基础设施建设、不断提升的人力资源素质、不断强化的安全发展理念等进一步拓展了国内市场，为促进国内经济大循环提供了广阔的实践空间，为我国推进新型工业化创造了良好条件。

新型城镇化。党的二十届三中全会提出“引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局”，对于进一步健全城乡融合发展的体制机制、切实解决阻碍县域城镇化持续推进的制度性问题具有重要的导向作用。改革开放以来，我国城市化进程加速推进，城市人口规模不断扩大，一系列的“城市病”也随之而来，城市交通、公共安全、环境治理、社会稳定等方面面临巨大挑战，影响了城市宜居性，也不利于大中城市和小城镇协调发展。新型城镇化为深入推进城乡融合发展提供了关键支持，以县域为基础的城镇化沟通联结了大中城市和小城镇，促进城镇功能完善、区域协调发展，大中城市和小城镇之间集约布局促进了城乡要素高效流动，精准有序的城市更新使得城镇空间整体焕新、高效利用、宜业宜居。新型城镇化以产城人的良性互动，加速了城市产业发展由传统产业向新兴产业、高科技产业、未来产业的转移升级，为城乡融合发展构建了城市产业升级、建成区环境改善、人口聚集良性互动的机制。

乡村振兴。乡村振兴战略的实施标志着城乡关系发展进入新阶段，乡村作为中国式现代化的重要载体具有和城市同等重要的地位，乡村与城市作为统一有机整体对于城市化进程具有直接影响。更加注重乡村在城乡融合发展中主动性作用的发挥，是新时代乡村全面振兴的重要发展方向。高质量县域城镇化的推进在促进城乡区域协调发展方面发挥了关键作用，乡村振兴战略的实施是引领高质量县域城镇化发展、实现社会主义现代化的关键抓手。我国人口基数大，乡村人口众多，全面建设社会主义现代化国家最艰巨的任务仍然在农村，在县域这一基本单元中。乡村全面振兴需要从产业发展、人才队伍、文化繁荣、生态治理、组织建设等方面齐抓共管，结合乡村实际特点因地制宜、有效有力推进乡村全面振兴。高质量县域城镇化意味着城市发展更加注重整体性问题，坚持以人民为中心的原则，着力解决流动人口、农业人口在城市融入与城乡流动之间的矛盾，把城乡融合发展作为现代化建设的重中之重，在新型工业化与新型城镇化的基础上推进乡村全面振兴。

县域城镇化推进城乡融合发展的基本原则

坚持以人为本。中国式现代化的本质是人的现代化。中国共产党在新时代坚持和发展中国特色社会主义，坚持以人民为中心的发展思想，体现了对人民主体地位的尊重和对人民利益的关切，强调发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。“人民城市人民建，人民城市为人民”，推进以人为本的新型城镇化，必须始终坚持人民至上，推动城乡融合发展、区域协调发展。高质量县域城镇化的实现，必须解决好人的问题，既要处理城市发展中面临的问题，又要解决乡村振兴中遇到的阻碍。农业转移人口是县域常住人口的重要组成部分，新型城镇化的首要任务就是要解决农业转移人口的市民化问题，促进人的全面发展和社会公平正义，实现全体居民共享发展成果。农村流动人口和农业转移人口在城市与乡村之间的流动是城乡融合发展不可避免的现实问题，高质量县域城镇化必须充分尊重城乡居民在城市和农村自主选择的权利，依法保障进城落户农民的合法权益，充分加强对返乡创业就业人员的政策支持，尊重农民、尊重市场，顺应城镇化发展的客观规律。基层政府应立足县域发展的现实基础，科学把握县域发展特点，构建完善分区分类城镇化引导支持体制机制，推动城镇化发展与区域经济、生态环境相协调，行政资源配置与服务人口、产业规模相适应。

坚持产城人深度融合。推动县域产业集群，实现产城人融合发展，才能推动城乡产业结构优化升级和协同发展。高质量县域城镇化要聚焦城市吸引力、城区承载力、创新内生力，坚持城市基础设施建设与公共服务保障两手抓，以加快农村一二三产业融合发展为重点，大力发展新质生产力。现阶段我国城镇发展正处于新旧产业驱动换挡时期，一系列新兴产业和未来产业正逐步代替传统产业、高耗能产业，产业升级对于城市吸引力提升和人口聚集具有直接促进作用。城乡基础设施是保障城乡居民生活便利、促进生产要素双向流动的重要物质保障，为城乡融合发展、经济高质量发展、区域协调发展提供关键支撑。建立和完善城乡一体化规划、城乡基础设施建设一体化推进、城乡公共设施一体化维护的制度设计，将为城乡融合发展提供科学指引。县域城镇化对于农民而言具有重要的社会价值，相较于大城市，县域城镇化可以延续农民多年来甚至几代人积累的社会资源，在实现市民化的同时增强在城市中的融入，强化生活和工作环境的归属感和认同感，在多重作用的复合影响下，进一步助推县域城镇化进程，带动城乡融合发展。因此，坚持产城人的深度融合对于县域城镇化发展具有积极影响力，助推城乡融合发展形成产业升级、人口聚集、城市发展的良性互动机制。

坚持人与自然和谐共生。坚持人与自然和谐共生，既是推进中国式现代化的本质要求，也是城镇化发展的客观要求。近年来，我国总结推广“千万工程”经验，宜居宜业和美乡村建设取得明显成效。加强城乡人居环境改善是城乡融合发展的共识，特别是农村人居环境整治，是乡村全面振兴发展的重要努力方向。务实推进乡村人居环境整治行动，从农民最迫切的现实需要入手，扎实推进宜居宜业和美乡村建设，是农业农村现代化的必经之路，也是城乡融合发展的基础。县域城市建成区范围内的城市人居环境改善是高质量县域城镇化的关键部分，随着城镇化的不断推进，县域对城市发展基础设施和人居环境建设资金投入不断增加，但由于城镇数量多、规模大、区域发展不平衡等问题，城市居民对人居环境品质提升的要求仍未得到满足，智慧城市、智慧社区建设仍有大幅度可提升空间。老旧小区改造、城市土地合理再利用等都是城市人居环境改善的现实需求，改善城市人居环境直接关系到市民幸福感提升、城市形象提升、县域中小城市城镇化水平提升。坚持人与自然和谐共生，是经济社会发展的内在要求，特别是高质量县域城镇化的背景下，转变乡村人口忽视环境保护的惯性思维，对更好促进农业转移人口市民化、缩小城乡差距和区域不均衡都具有直接促进作用。

推进城乡融合发展的实现路径

促进城乡要素高效合理配置。加快城乡融合、促进城乡经济交流，离不开区域内各要素的自由流动和高效配置，土地、人口和资金是城乡要素高效合理配置的关键抓手。首先，要盘活县域空间闲置土地资源，解决城镇化发展中城市空间利用不足的问题，提升城市建设用地利用效能，积极探索农村宅基地与城市建设用地的转化机制，为高质量县域城镇化提供充足的城市空间，在综合考虑区域经济发展特点和生态空间约束的前提下推进农业农村现代化，挖掘城乡融合发展的空间利用价值。其次，要推进以人为本的城镇化建设，充分尊重农民意愿和市场规律，为农业转移人口市民化提供政策支持，为返乡就业创业人口提供便利，建立县域农业转移人口就地市民化的体制机制，探索新市民平等获取城市公共服务的新方式、新渠道、新路径，增加公共服务供给，为高质量县域城镇化提供必要的政策支持。同时，要加快财税体制改革，探索适应新经济增长模式的县域财政体系，不断增强地方政府财力，实现财权与事权相匹配，为城乡融合发展提供充足的资金支持。

推动城乡基本公共服务均等化。推进基本公共服务均等化，要加快补齐乡村教育、文化、医疗、基础设施、环境治理等方面的短板。在城乡二元结构模式影响下，我国城镇化进程中公共服务供给偏向城市，导致乡村公共服务供给相对欠缺和落后，阻碍了城乡融合的进程。促进城乡基本公共服务均等化，首先，要加强公共服务均等化的制度设计，优化政府职能，拓宽乡村公共服务供给的范畴，加大乡村基础设施和社会文化建设的投入，畅通城乡公共服务要素流动渠道，缩小城乡公共服务供给差距。其次，要实现公共服务供给主体多元化。仅仅依靠政府单方力量提供基本公共服务，对政府能力提出了极大的挑战，阻碍了经济社会发展进程。要因地制宜优化公共服务供给主体和供给方式，充分调动企业、社会组织、非营利组织等参与公共服务供给的积极性，优化政府与市场的关系。最后，要结合数字经济强化基本公共服务供给。加强数字乡村建设，提升数字化应用的能力，打造高效能、跨层级、多场景智慧乡村服务体系，与数字城市建设相匹配，加快“互联网+公共服务”向乡村延伸。

构建提升制度性融合的体制机制。要建立以县域为重要载体的城镇化体制机制，适应就地城镇化发展需求，提升城乡融合发展的制度性支持。畅通城乡融合发展的要素流动渠道，消除制度性壁垒，是关系到高质量县域城镇化发展全局的重要因素，需要聚焦制度性融合重点、整合多方力量实现城乡融合。首先，要深化土地制度改革。土地是城乡融合发展最基本的物质载体，必须毫不动摇坚持耕地保护制度，优化建设用地空间利用，提升土地利用效率，加大乡村高标准农田管护力度，盘活城市闲置土地资源，推动土地资源用途合理转化，健全土地收益分配机制。其次，有序推进户籍制度改革。合理调节户籍与教育、医疗、公共服务、文化供给等方面的关系，促进城镇居民与农村居民平等享有公共资源的实现。最后，要完善农村基本经营制度。要稳定农村土地承包关系，完善农业经营体系，在农业现代化方面提供相应的制度体系支持，鼓励发展新型农村集体经济，提高农村集体收入，惠及更多的农民群体，帮助农民增收致富，缩小城乡差距，为城乡融合发展补齐乡村短板。

汇聚城乡融合发展多元主体力量。城乡融合发展是一个系统性工程，要持续汇聚城乡融合发展的多元主体力量，凝聚发展共识。以高质量县域城镇化推进城乡融合发展涉及政府、市场、社会公众等多元主体力量，不同参与主体在参与和促进城乡融合发展中有不同的利益诉求和价值倾向，要平衡好各方利益，确保多方力量同向同行。首先，政府要发挥好主导作用。地方政府要把握好高质量县域城镇化的主体地位，强化区域治理能力，准确获取决策信息，优化公共政策的制定与执行，最大限度调动多元主体参与的积极性，引导多方参与力量为城乡融合发展建言献策。其次，市场主体要发挥主观能动性赋能高质量县域城镇化。企业要积极适应经济发展新要求，及时调整经营策略满足市场需求，立足区域优势挖掘高质量发展的有利因素，以县域为载体提升服务质量，开拓乡村市场，积极回应不同市场需求。最后，社会公众要积极投身城乡融合发展。社会公众是县域城镇化最重要的参与者，要发挥好全过程人民民主的作用，积极参与社会公共事务治理，以实际行动促进城乡融合发展。