[摘要]  衔接资金作为中央政府用于地方扶持、促进区域协调发展和推动农村经济转型升级的重要财政工具，对巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接有着重要作用。近年来，湖北省恩施市利用衔接资金发展特色产业、完善农村基础设施、改善农村环境取得了突出成效。针对县级财政在衔接资金使用管理上的问题，要严把项目入库质量，对项目资金使用情况进行定期跟踪督促，同时要建立项目利益联结机制，设定项目阶段性绩效目标，提高资金使用效率，确保项目取得实效。

[关键词]  财政衔接资金；乡村振兴；湖北恩施

[作者单位]  湖北民族大学

在脱贫攻坚取得决定性成就，贫困县全部摘帽、贫困人口全部脱贫后，原中央财政专项扶贫资金顺应新形势，围绕巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的任务要求进行调整优化，中央财政衔接推进乡村振兴补助资金（以下简称衔接资金）应运而生。近年来，各地各级政府根据财政部等六部门《关于加强中央财政衔接推进乡村振兴补助资金使用管理的指导意见》，加强衔接资金使用管理，推动提升资金使用效益，坚决守住不发生规模性返贫底线。本文以湖北省恩施市为例，在总结恩施市县级财政衔接资金使用管理情况的基础上，针对其中存在的问题提出了优化路径。

恩施财政衔接资金使用管理情况

恩施市于2019年整体退出国家级贫困县序列后，巩固拓展脱贫攻坚成果衔接推进乡村振兴统筹财政资金通过中期调整，2021—2023年期间，分三批次下达79995.03万元、63470万元、63597.346万元。资金主要投向产业发展和农村基础设施、农田水利、美丽乡村建设，共计实施项目1116个。在衔接资金支持下，全市特色产业快速崛起，农村基础设施建设不断完善，农村风貌得以极大改善，脱贫攻坚成果持续巩固，乡村振兴全面推进。

在财政衔接资金使用管理中，依据《中央财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》《湖北省财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》等制度文件，恩施市从资金分配到绩效管理，从项目申报到后续管护已经形成了一套相对完备的保障监管体系。一是严格遵守“村申报、乡审核、县审定”的程序选取当年需要建设的项目，实施单位填写绩效目标申报表，由市财政局、市乡村振兴局、市主管部门审核并批复。二是按照“四议两公开”的要求及时对各村当年入库的项目、实施方案和资金分配进行公示。三是项目实施阶段，根据预算评审报告的审定金额，在湖北省政府购买服务信息平台发布项目的竞争性磋商公告，并在公示竞争性磋商结果后与中标单位签订建设合同。项目建设期间，资金严格按照项目进度拨款，实施单位填写绩效运行监控表，项目完成并验收合格后凭审计报告拨付余款。同时，将建设完的项目移交给各村村民委员会进行后续管护，并由项目实施单位完成项目绩效目标自评报告，将项目从申报到绩效评价各环节的材料进行归档，形成项目“一本通”。

县级财政衔接资金使用管理存在的问题

入库项目质量不高。一是部分项目规划缺乏前瞻性、科学性和合理性。村民代表及党员大会讨论研究当年巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴项目库建设事宜流于形式，对项目的可行性、项目带动作用的论证不足，导致资金使用效率低下。二是项目实施单位和主管部门对申报项目的预期效益以及联农带农利益联结机制审核不严，导致项目建成后产出效益不佳。三是部分申报项目未考虑地方特色资源开发和产业基础，即使申报的产业发展项目、村建企用项目，也多为新建厂房和增加配套基础设施，导致衔接资金不能充分发挥作用。

资金监管不到位。主要体现在资金使用过程中未见相关部门的请示文件和主管单位的批复文件，便随意变更项目建设内容；实施单位重结果轻过程，未按要求整理项目资料，有个别项目虽然资金按进度拨付，但报账材料中未提供与每笔工程款相符的项目工程清单，存在资金拨付依据不充足的问题；还有部分项目由于资金拨付不及时不到位，影响进度，导致项目未如期完工。

资金使用效益未达预期。主要表现为项目建成后闲置、项目后续管护不到位、利益联结机制不畅。调研发现，一些产业发展项目建成后因经营困难导致最终闲置，使本就有限的财政资金未达到应有的效果；部分村建企用、以奖代补类项目存在移交手续不全、资产权属不明等问题；个别美丽乡村建设项目，由于村级“管理者”后续管护不力，导致花坛杂草丛生、水渠水沟垃圾遍布。特别是产业发展项目，大多缺少联农带农利益联结机制的佐证材料，比如产业发展项目效益指标中提及的农民年增收入、村集体年增收入、惠及周边就业人数等指标，几乎没有提供相关证明材料。而有些村的到人到户奖补项目，则仅仅根据农户种植亩数、养殖数量给予相应的补助资金，大多缺少农业技术指导，也缺少利用资金扩大种植或养殖规模的佐证。

绩效管理制度不健全。一是年初绩效目标指标设置随意，无法准确反映衔接资金使用的实际情况和效果，导致目标与实际成效存在偏差。二是绩效审核不严格，县级项目主管部门对项目实施单位的绩效目标审核流于形式，不能针对不同类别的项目给出有指导性的建议，也难以识别效益低下的项目。三是监管机制不完善，项目主管部门对实施单位的绩效跟踪工作落实不到位，实施单位未能按期填报项目运行监控表，往往是在项目完成后，一次性填写运行监控表和项目绩效目标自评表。

信息技术利用不充足。一方面，项目资金管理缺乏信息技术支撑，未构建一个财政内外部信息数据集合平台，对于资金分配、资金使用、资金拨付、收款账户等方面也未结合大数据技术设置风险预警，各环节仍是财政部门和项目主管部门人工审核，难以有效规避资金风险。另一方面，项目资料管理仍然是纸质文件存档，未建立电子项目库，存在资料易丢失、规整材料程序繁杂、项目资料搬运不方便等问题，不利于县级主管部门对项目的日常监管。

县级财政衔接资金使用管理优化路径

强化论证，严把项目入库质量。县级财政、农业农村等部门应组织镇村项目办工作人员集中学习相关政策文件以及先进项目建设实践经验，提高基层工作人员项目前期谋划能力。项目实施单位在申报项目时，要明确项目建设内容、投资概算、预期绩效目标、利益联结机制和实施期限等。对于建设内容不明确、预期绩效目标未量化、利益联结机制空泛不具体、模板化严重的项目，相关行业主管部门应不予准入批复。要加强项目可行性研究，提升投资决策科学化水平，切实提升投资项目前期工作和投资决策的质量，为扩大衔接资金有效投放，促进乡村特色经济高质量发展提供有力支撑。

定期跟踪资金使用情况。按照“谁主管、谁负责”的原则，各相关行业主管部门要加强项目建设情况的跟踪监管，定期调度本部门管理项目的实施进度和衔接资金支出进度，按季度定期组织实施单位项目进度汇报会，听取实施单位在开展项目过程中存在的问题，提出针对性的指导意见。对于项目建设内容有变更、拨付依据不充分、资金拨付不及时不到位等情况，要及时发现、纠正、查处，确保资金使用合规安全。县级各主管部门需组织年度专业培训会，加强项目办管理人员对项目规划设计、项目招投标、项目实施、竣工验收、项目绩效评价、项目报账各环节的认识，从而规范各个环节的实施程序和项目“一本通”。

落实后续管护措施，完善利益联结机制。一是加强项目前期论证，要多进行实地调研，听取多方意见，以发挥资金效益和保证项目成效为目标导向，避免建设项目分散，着力建设集群化乡村特色产业项目。二是在项目竣工验收后及时完成项目移交，明确农村基础设施管护责任，统筹帮扶项目资产收益，确保项目资产持续发挥效益。三是完善利益联结机制，在年初填写绩效目标申报表时，各村级项目负责人要量化项目效益指标，不能对受益农户人数、人均年增收、村集体年增收等指标数据随意填报。要与农户、享受政策支持的企业多方沟通，确定联农带农的具体人数、人均年薪、村集体年租金等效益指标，根据商议结果，政府、农户、企业三方签订相关协议，政府监督企业带动农户就业增收。

合理设定初期绩效目标，健全资金绩效管理制度。一是县级财政部门可委托第三方机构进行绩效评价考核，将考核结果作为下年度项目申请、资金分配、绩效改进的依据，并对项目建设评为“优秀”的实施单位予以奖励，对项目建设评为“一般”的实施单位予以批评，确保项目实现预期效益。二是增加绩效审核力度，建立中长期绩效评价制度，聘请专家针对不同类别的项目制定个性化的绩效评价指标。县级项目主管部门不仅要审核年度项目绩效目标，还要考虑中长期绩效目标是否能够实现，再结合差异化的绩效评价指标，审核各村级单位申报的项目绩效目标是否合理可行。三是设定绩效评价周期，根据项目实施情况，设定合理的绩效评价周期，县级主管部门定期进行跟踪评价，及时发现问题并采取措施改进，保证资金使用取得实效。同时，要强化责任机制，项目负责人对绩效负责，促使项目负责人如期如实地填写运行监控表，使项目负责人及时发现问题，并进行反馈和修正绩效指标，提高衔接资金和项目衔接的效果。

建设信息平台，构建资金动态监控系统。一方面，为了有效地监控资金流向，要梳理资金管理流程，设定一系列关键指标和阈值。这些指标可以包括资金到位率、预算执行率等，当这些指标低于设定的阈值并在发现异常情况时进行预警纠偏，以切实保障衔接资金的安全。另一方面，要推进项目管理信息平台建设。首先，各申报单位按照“一本通”逻辑顺序，按期提交各环节的项目资金材料到系统保存，形成电子项目库，以便主管单位对项目进行审核、监督。其次，该平台应覆盖每个项目涉及的每个单位、每个流程、每个环节、每笔资金。再次，要集合财政内外部信息，包括预算执行、资金审批、资金拨付全业务流程数据，以及农业农村、市场监管、税务等其他职能部门提供的个人、企业信用相关信息，实现项目管理信息化和资金绩效管理信息化的深度融合。