山海协作工程是习近平同志在浙江工作期间，为加快浙江省欠发达地区发展，促进区域协调发展而作出的重大战略决策，是“八八战略”的一项重要内容。自2015年12月浙江省政府办公厅下发《关于进一步深化山海协作工程的实施意见》以来，宁波、衢州互访交流频繁，先后签订《宁波市人民政府  衢州市人民政府深化新时代山海协作战略合作协议》《衢甬两地旅游合作协议》《工会疗休养合作协议》等政策文件，合作广度和深度不断拓展，合作成效明显。

宁波—衢州山海协作的特色做法

在“八八战略”指引下，在8年的山海协作实践中，宁波充分发挥开放优势、港口优势、市场优势、渠道优势，衢州充分发挥生态优势、资源优势、后发优势，衢甬两地注重自身“造血”功能培育，注重特色化差异化精准施策，走出了一条“政府主导、社会参与、合作共赢、注重实效”的山海协作路径，形成了许多行之有效的经验和做法。

坚持产业合作，着力激发衢州发展内生动力。产业兴，发展兴。近年来，衢甬两地始终以产业项目合作为中心，以产业梯度转移、产业培育和资源要素配套为主线，全力打通宁波与衢州互动式“造血型”双赢发展的新路子，打造对口地区高质量高水平发展“助推器”。一是深入开展项目合作。宁波多次组织企业家赴衢州投资考察，通过产业项目合作推进行业的有机融合，协作内容从传统产业梯度转移更多向创新成果转化落地转变。二是协同加强产业项目培育。2019年开工、总投资50亿元的慈溪—常山万洋众创城项目已投资4.74亿元，建成18.8万平方米，吸引斯凯孚（中国）有限公司、捷姆轴承集团有限公司等69家企业落地。鄞州区为推进产业合作再升级，做优产业平台，成立两地上市企业协作联盟，宁波建工、仙鹤股份、圣龙集团等17家知名省市企业成为联盟首批成员，为山海产业协作的纵深化发展注入了新的活力。三是共建山海协作大通道。龙游港自2019年1月2日开港以来，分别与嘉兴港、太仓港、镇海港区等开通海河联运业务合作，开通了“龙游—嘉兴”“龙游—镇海”海河联运航线21条，并成功牵手龙游维达纸业、恒盛热电等多家衢州地区重点企业，累计完成货物吞吐量超过510万吨，集装箱吞吐量超18000标准箱。

坚持平台共建，着力扩大衢州税源增收渠道。宁波把合作平台共建作为和衢州协同发展的突破口,坚持产业赋能，积极推动资金流、信息流、人才流和物流集聚，打造现代化平台体系，使之成为衢州承接沿海发达地区产业转移的“桥头堡”。一是突出平台支撑，共建产业园区。截至目前,两市共建镇海—龙游、鄞州—衢江、慈溪—常山等3个省级山海协作产业园。自2018年以来，3个产业园区规划面积共17.9平方公里，完成固定资产投资376.55亿元，项目投资347.31亿元，累计进驻企业429家。二是突出创新引领，推动“飞地”建设。慈溪—常山、鄞州—衢江“产业飞地”已全面铺开建设，其中慈溪—常山“产业飞地”是全省第一个集中开工项目，启动地块为200亩，共有5个项目开工、总投资约6.6亿元，达产后预计每年可创销售收入13亿元。三是突出科技创新，探索“科创飞地”。为了通过科技创新驱动衢江产业高质量发展，镇海、龙游坚持以“鄞州研发+衢江投产”为目的，打造“科创飞地”平台。截至2022年底，鄞州—衢江“科创飞地”已入驻新材料、新能源、3D打印、数字经济等领域的初创类企业12家，引进项目22个。

坚持民生共享，高标准推进多领域惠民协作。立足于增加对口地区人民群众的获得感，紧盯民生发展需求，让群众共享民生领域协作的丰硕成果。一是着力援建一批促进群众增收和社会事业发展的项目。8年以来，宁波3区市共落实援建资金9107.62万元，共援建项目141个，支持衢州农村特色种养业、农家乐休闲旅游业等特色产业，带动薄弱村和低收入农户实现增收；与衢州围绕“生态美、产业兴、百姓富”乡村振兴目标，共建9个乡村振兴示范点，积极发展休闲农业、生态农业和民宿经济。二是大力开展消费帮扶工作。充分利用农业展会、农产品专营店、互联网销售平台、工会福利定点采购和打造“山丘市集”特色街区等多形式营销手段做好产销对接，通过线上线下“双网互动”，推广“衢江山农”等品牌，累计完成消费帮扶1.42亿元。如中国国际消费品博览会，宁波为衢州免费提供展位，展示展销农副产品；鄞州助推衢江农特产品进入宁波三江超市、麦德龙等大型超市。三是助力提升社会事业领域服务水平。目前宁波与衢州两市各级各类学校结对达到64所，名师结对、培训送教、教学研讨等交流活动常态化开展。10余家医院结合自身优势，派驻专家互帮互助，进行精准专科对口合作，助力衢州加快提升医疗水平。

宁波—衢州山海协作中的短板问题

目前，宁波—衢州山海协作仍面临一系列难题和挑战，在产业合作、“飞地”建设等领域的合作还有待进一步加强。

产业合作项目多集中在宁波，在衢州转化落地不多。2015年以来，衢甬两地产业项目合作加强，在项目共建、资源共享、产业共兴等方面进展顺利。但调研发现，衢甬两地合作项目多集中在宁波地区，而合作项目在衢州转化落地不多，对衢州当地经济社会发展的带动效应不明显。如，衢甬两地共建的镇海—龙游、鄞州—衢江、慈溪—常山等3个省级山海协作产业园均落地在宁波地区，在税收、就业、消费等方面对衢州经济发展的带动作用有限。截至目前，衢州地区由宁波援建（宁波企业入驻）的大型产业园区相对较少，仅有慈溪—常山万洋众创城等少数项目落地。

合作方式以资金转移为主，产业转移力度不强。在“八八战略”指引下，宁波不断加强对衢州的援建工作，将合作扩大覆盖到教育、科技、文化、卫生、农业、旅游、商贸等多个领域。2015—2022年，宁波落实援建资金9107.62万元，支持衢州农村特色种养业、农家乐休闲旅游等特色产业发展。但援建方式多是以资金转移为主，以基础设施投资为主要落脚点，宁波企业参与较少，且多停留在休闲农业和观光旅游方面。相较而言，宁波对衢州产业转移的力度较弱，产业合作项目引进难度大。特别是由于衢甬两地产业契合度不高，产业转移、税收分成等政策尚处于探索阶段，能够转移落地的项目也不多，缺少大型制造业项目转移，且未形成衢甬两地产业转移新趋势。例如，镇海区以绿色石化产业为主导，龙游县以碳基纸基新材料、精密数控和轨道交通装备两大产业为主导，两地的产业匹配度有一定差异。整体来看，目前在衢州落地发展的宁波企业数量整体偏少，对衢州产业支撑效果并不突出。

“产业飞地”投资加强，但后期招商运营难度大。目前衢甬两地“产业飞地”项目加快推进，慈溪—常山“产业飞地”项目全省第一个集中开工；鄞州—衢江“产业飞地”启动地块576亩，总投资17.63亿元、到位资金11.25亿元。但“产业飞地”项目建成后，产业园区后续招商运营问题仍亟待解决。尤其是衢甬两地“产业飞地”项目体量较大，占地规模均在1500亩以上，且合资公司在开发运营中的职能定位还未明确，公司实体化运作和分红问题亟待破题，承担的市场风险和重大行政决策风险较大。在多重因素的制约下如何在提升产业园区企业入驻率的同时，保障招商项目的质量尤为关键。如一味追求入驻率，忽视项目质量，一旦园区运营出现困难，“产业飞地”建设将面临严重挑战。

“科创飞地”有序推进，但尚未形成良性互动局面。衢甬两地加快推进“科创飞地”建设，逐步探索科技领域共建、共赢新路径。如，衢江—鄞州“科创飞地”2022年10月运营以来，引进高科技企业20家，其中高新技术企业3家，引进宁波大学阮殿波院士团队的储能系统集成项目并成功在飞地园内落地注册银贮（宁波）科技有限公司，目前已申报5项发明专利。龙游—镇海“科创飞地”已实现正常化运营，引入浙江玖龙新材料、浙江云蟾旅游开发公司2家企业入驻，新增产业化项目1个。但目前衢甬两地“科创飞地”建设仍处于起步发展阶段，尚未形成研发在宁波、生产在衢州的良性互动局面。如，“科创飞地”缺乏好的运营团队，政府与企业之间存在信息不对称问题，衢州入驻宁波“科创飞地”的企业意愿不强且信息难以掌握全面，宁波本地入驻的企业也不多。缺乏对飞入地的相关考核，飞入地在“科创飞地”建设方面的投入力度不足。

“消薄飞地”初见成效，但税费返利机制有待优化。衢江—鄞州“消薄飞地”2020—2022年共收益2024.49万元，其中1501万元拨付给162个入股行政村；龙游—镇海“消薄飞地”实现投资返利3002.4万元，带动130个村集体增收。但衢甬两地“消薄飞地”税费返利机制仍需优化。一是税费返利比例结构需进一步优化调整。衢江—鄞州、龙游—镇海“消薄飞地”均采用固定返利机制，鄞州按照衢江实到投资额的10%固定返利方式，镇海按照龙游实缴股本金10%返利，返利方式过于机械，未与飞地实际经营收入直接挂钩，对飞出地返利政策倾斜度不高。常山—慈溪“消薄飞地”虽实行“保底+分红”按不低于10%的保底收益分红的返利政策，但保底分红比例仍旧偏低。二是投资返利企业所得税过高，影响薄弱村消薄效果。镇海—龙游“消薄飞地”项目采用“固定回报+税收分成”的方式，投资期内采取宁波市镇海区浦成建设投资有限公司给予龙游县海隆科创有限公司固定回报收益分配方式，每个投资年度给予实缴股本金的10%作为固定收益。但公司需缴纳一定金额的企业所得税，降低了村集体投资返利金额。

推进宁波—衢州山海协作全面升级

建立协调招商对接机制，推动宁波项目在衢州转化落地。谋划构建衢甬两地一体化招商机制，推动两地合作项目向衢州倾斜，真正把衢甬两地合作项目引进衢州、落地衢州。一是共享招商平台和招商信息，共同招引与两地产业链配套的项目。对符合衢甬结对地区的优质项目，及时开展精准引荐推送。积极推动引导宁波企业家定期赴衢州投资考察，尤其是积极邀请宁波地区有外迁意向企业、优质企业来衢考察，针对有意向落地衢州的企业，要提供具有市场竞争力的优惠保障政策支持。二是探索推动衢甬结对地区山海协作产业园区落地衢州。目前，两地共建的省级山海协作产业园均落地在宁波地区，后续两地政府应积极谋划推动新的两地共建山海协作产业园区在衢州转化落地，将资金、人才、科技等生产要素集中在衢州地区，更好地支持衢州产业经济发展。

加强资金、产业互动，推动衢甬两地资金和产业转移协同发力。宁波经济发达，人才、资金、技术等生产要素密集，开放优势明显，但随着土地、劳动力、资源成本的上升，传统产业转移的需求逐步提升。而衢州比较优势较为明显，土地、资源、劳动力等生产要素成本相对较低，特别是土地指标相对宽裕，对宁波传统产业转移的吸引力较大。两地政府应聚焦各自优势和市场需求，坚持帮扶与合作并举，加强资金、产业互动，不断提升产业契合度，积极推动宁波产业向衢州转移。要坚持以产业项目合作为中心，以产业梯度转移、产业培育和资源要素为基本导向，逐步探索互动式“造血”双赢发展路径，切实做好甬衢产业转移工作。相关部门应积极对接，谋定目标，争取一批宁波大型制造业项目向衢州转移，同时重点做好结对地区中小产业项目转移的保障工作，为宁波产业转移项目落地衢州打造良好营商环境。

强化运营管理，加快提升“产业飞地”运营效率。针对运营难题，首先，进一步完善衢甬两地党政互访、部门协调、招商对接等机制，打通两地政策沟通渠道，推动协作机制再升级，为“产业飞地”建设提供良好的政策环境。其次，针对衢甬两地产业发展特点，充分利用宁波自身开放优势、市场优势、渠道优势和衢州产业、资源因素，差异化精准施策，两地发挥各自优势，切实把产业园区运转起来。最后，加快探索多尺度参与模式，不仅对飞出地和飞入地政府进行双向考核，同时对其他尺度主体（园区、市级和省级政府）在协调、投资、开发等事务中的作用也进行相应考核。

加强科技成果转化，激活“科创飞地”动能。积极借鉴江苏、苏南苏北结对帮扶经验，加强“科创飞地”结对机制建设，在体制机制上有效破除“科创飞地”企业信息不对称问题。衢甬两地政府要围绕“科创飞地”运营出台相关指导性政策，在产业化转移、人才项目认定以及各级科研机构建设平台方面给予一定政策支持。完善考核机制，将“科创飞地”建设纳入飞入地政府考核体系中，以考核促进飞入地政府推进“科创飞地”建设。鼓励衢州在宁波甬江科创区设立研发机构，以科创资源、数字化改革为重点，加强甬江科创大走廊和四省边际科创走廊的合作。努力形成科技孵化在宁波、成果转化在衢州的良好互动局面。要维护好现有入驻企业，加快项目研发、落地孵化，同时要继续联合镇海招引科创型企业、研发团队，发挥好“科创飞地”作用。

优化税费返利机制，提升“消薄飞地”实际效能。一是优化调整税费返利比例结构。在保障飞地投资基本返利的前提下，引入市场机制，探索“收益保底+税收分成”的“固定收益+浮动收益”的税费返利机制，并在税费分配方面适当向飞出地衢州倾斜。应适当提升“消薄飞地”保底返利比例，将原有不低于10%的保底收益分红调整至15%—20%。二是取消或减少“消薄飞地”投资返利企业所得税部分。针对“消薄飞地”投资返利企业所得税过高问题，进一步提升“消薄飞地”实际效益，增加衢州结对地区收入，一方面，可采取直接取消或减少“消薄飞地”投资返利企业所得税的方式让利飞出地；另一方面，也可采取先收取投资返利企业所得税再以其他形式转移、补偿、让利飞出地的方式。

[本文系衢州市2024年度社科规划课题（24QSKG52LK）；宁波市社科规划项目：（G2024-6-2）阶段性成果。]