[摘要] 县域作为“放管服”改革的重要场域，其营商环境建设面临执法效能弱化的挑战。湖南省探索“放管服”改革与营商环境建设的互动机制，通过大综合、执法权限下放、数字监管转型等方式，有效提升“放管服”质量，促进营商环境优化；但县域存在经济空间分散、执法资源不均等特点，导致执法资源错配、制度衔接不畅及非正式规则干扰等问题。对此，应以“优化执法、强化监督、精准服务”为举措，破解县域执法与营商环境优化的结构性张力。

[关键词] 县域经济；“放管服”改革；营商环境

[基金项目] 2025年长沙市哲学社会科学规划课题“放管服改革背景下湖南省县域营商环境优化对策研究”（编号：2025CSSKKT181）

[作者单位] 湖南司法警官职业学院

县域营商环境优化对激发经济发展活力与推动城乡融合发展具有重要意义，深化“放管服”改革是优化营商环境的重要举措。当前，县域“放管服”改革面临经济分散化、治理复合性及社会网络乡土性引致的效能梗阻。尽管各地结合实际进行了大量创新探索，部分县域也取得了一些改革成效，但多头执法导致的合规负担仍凸显顶层设计与基层适配间的张力。本文以湖南省县域为研究样本，在深度总结湖南省推进县域“放管服”改革实践的基础上，重点探讨“放管服”改革如何通过权责配置优化与监管工具创新破解县域营商环境痛点，以及县域特有的空间、产业与社会网络如何形塑改革路径。

湖南县域“放管服”改革实践

党的十八大以来，我国以法治政府建设为目标，持续推进以“放管服”为主线的行政执法体制改革。2018年《深化党和国家机构改革方案》明确提出相对集中行政处罚权的制度框架。截至2024年，全国已普遍建立省级综合行政执法指导目录体系，大力推行“一支队伍管执法”。这一进程既构建了国家层面的制度统一性框架，也为地方差异化探索预留了政策空间。

湖南省围绕抓好综合行政执法改革、相对集中行政处罚权改革、乡镇综合行政执法改革三个重点，探索建立适应省情和经济社会发展要求的行政执法体制。这一改革在县域层级主要呈现出差异化赋权、柔性化执法、低成本化赋能等几个特征。

差异化赋权破解“权责倒挂”。针对县域执法能力梯度差异，湖南实施动态赋权。如对某经济强县承接高频、专业事项，达3099项执法权限；而对部分县域首批仅下放城市管理、安全生产等100余项基础权限。通过权限配置的精准分级，有效平衡执法效能与风险防控的张力。

柔性执法激活市场主体活力。针对县域中小企业密集、合规成本敏感等特点，构建“首违不罚+信用约束”的柔性监管链。比如，某县积极推行包容审慎监管及柔性执法，完善市场监管领域轻微违法行为“不予/从轻/减轻处罚”三清单制度，2024年办理“首违免罚”案件100余起，其“打造严格规范公正文明的放管服改革样本”成为湖南省唯一入选全国法治政府建设示范项目。

低成本数字化赋能监管转型。面对县域财政与技术基础薄弱的现实情况，探索轻量化数字路径。全省推广“湖南营商码”，企业扫码即可完成执法预约、过程追溯与投诉反馈。比如，某县实施涉企行政执法扫码留痕管理，实现全流程闭环管理，2024年通过“湖南营商码”生成执法检查数据900多条。

湖南省的放管服改革实践对进一步优化县域营商环境起到了积极的作用，但亦显现出县域层级的结构性矛盾。一方面是执法资源供需失衡。湖南省有86个县（市），县域面积占比90%，常住人口占比70%。湖南在深化“放管服”改革中，虽大力推行执法力量下沉基层，但全省县域执法人员配比率仍不高，部分经济欠发达乡镇甚至依赖县局突击队周期性巡查。另一方面是非正式规则干扰尚未根除。调研县域市场主体发现，县域人情执法现象十分普遍，综合执法改革领域“以改代罚”现象依然存在。此外，数字化应用断层也制约着改革效能，部分执法人员数字工具使用熟练度不高，部分小微企业因设备老旧难以接入“营商码”。

县域“放管服”改革

与营商环境优化的互动关系

作为中部地区经济活跃度较高的省份，湖南有86个县（市），GDP超过2.5万亿元，占全省经济总量的54%，形成了一批小而优的县域特色产业集群发展格局。湖南省县域营商环境在近年来呈现出明显的差异化特征与复杂化态势，其发展现状既受益于“放管服”改革的深化，又受制于县域特有的经济结构、治理惯习与社会网络。

制度创新与市场活力动态调试。湖南省县域场域中，“放管服”改革与营商环境优化呈现双向互构关系。改革通过权责重构、监管革新与技术赋能降低制度性交易成本；而县域经济分散化、资源有限性及社会乡土性则反向制约改革效能，形成制度供给与实践反馈的调适循环。二者在释放制度红利的同时，持续凸显结构性张力。

“放管服”为营商环境注入动力。一是执法效能提升降低企业合规成本。湖南省县域推行“综合查一次”模式，综合多部门检查事项，将涉企检查频次压缩，如长沙县2023年执法检查次数同比降低50%，直接减少企业迎检时间与人力投入。同步实施的“首违免罚”清单覆盖高频事项，增强市场主体容错空间。

二是法治化监管稳定市场预期。通过“湖南营商码”实现执法过程全留痕、可追溯，使县域内企业感知到执法规范性提升。如醴陵市在“码上监管”基础上探索形成了异常数据交办机制，安排专人监测数据录入情况，对高频次检查、入企不扫码等异常情况，及时向涉及的单位负责人通报。

三是数字化转型重构政企互动模式。如长沙县搭建的“智慧执法”大数据平台集成高发预警、分析画像、网格管理等功能，使全域行政违法案件实现数据可视化，提高执法效率、强化决策研判，为企业合规性自审提供方向。 

两者互动关系面临多重掣肘。县域层级的治理特性也使改革与营商环境优化的互动面临多重掣肘。一是执法资源错配削弱改革普惠性。湖南省86个县（市）中，中小企业占比超90%，但执法力量会根据经济发展情况而有所倾斜，导致经济欠发达地区的小微企业面临“监管真空”与“过度检查”并存的困境。同时，县域执法人员专业素养参差不齐，与城市执法人员在学历层次、法律资质等方面均存在差距，难以应对新兴产业监管需求。

二是制度衔接不畅加剧执行偏差。尽管省级层面推动“大综合一体化”改革，但县域条块分割的治理惯习仍造成政策落地变形——如某县应急管理局与市场监管局在粉尘防爆检查中各自执行不同标准，迫使企业重复整改。同时，跨县域执法协作机制的缺失，更使经济发达地区与欠发达县域的监管标准难以统一，阻碍要素跨区流动。

三是非正式规则侵蚀改革公信力。县域熟人社会网络催生的“人情执法”现象，导致部分企业遭遇选择性监管，部分乡镇以“优化营商环境”为名放松环保、安全执法，引发劣币驱逐良币风险。同时，中小微企业对数字化监管工具的适应性不足，进一步放大了政策感知的城乡差距。

基层治理现代化呈现国家制度统一性与地方实践多样性的张力平衡。研究表明，湖南省“放管服”改革通过标准化与数字化构建制度基础，同时因县域异质性进行结构性调适；营商环境优化则驱动执法体系向服务本位转型。这种双向互构揭示，唯有在制度刚性与实践弹性间动态校准，方能实现治理效能与市场活力的良性互构。

优化路径与对策建议

湖南省县域营商环境优化的核心目标在于通过“放管服”改革的精准契合，降低制度性交易成本并激发市场活力。其关键在于破解多头执法负担、政策执行偏差与区域壁垒三重困境，需构建执法效能提升、服务供给优化与区域协同破障的系统化路径。

以柔性化与特色化执法降低企业合规成本。针对县域中小企业占比高、抗风险能力弱的特点，需在执法刚性中注入柔性元素，避免“一刀切”监管对企业正常经营的过度干扰。建议在全省县域推广“综合查一次”改革，以产业链或园区为单位制定联合检查清单。

完善“首违免罚”清单动态调整机制，根据县域产业特性分类细化适用标准。例如醴陵陶瓷产业可增加“釉料配比偏差”“窑温控制误差”等工艺性容错条款；湘西文旅区则可将“农家乐食品安全标识瑕疵”纳入免罚范围，使免罚清单与地方经济形态深度契合。

同时，对于屡查屡犯问题，可探索信用修复与分级监管路径，企业主动整改并通过第三方评估后，申请缩短检查周期或降低处罚力度，并将部分县域此类先进做法作为优秀案例在全省宣传推广。

以数字化工具与精准服务提升企业便利度。县域营商环境优化的痛点在于政策供给与企业需求错配，需借助数字化手段打通“最后一公里”。可在“湘易办”平台增设“县域营商”专区，集成三大功能。一是“智能政策匹配”，企业输入所属行业、规模等信息后，自动推送税费减免、执法检查频次等专属政策。二是“扫码反馈评价”，每次执法检查后企业可通过“湖南营商码”对执法人员规范性、问题整改指导质量进行实时评分，数据直接接入监察系统。三是“风险预警地图”，基于县域产业分布绘制安全生产、环保监测等风险热点，向企业定向发送预警信息。针对小微企业数字化能力薄弱问题，在乡镇政务大厅设立营商服务驿站，配备专员帮助办理证照年检、合规咨询等高频事项。

以区域协同与特色化监管破除市场壁垒。县域间产业协作与要素流动受制于执法标准差异，需在重点区域先行突破。对于跨县域产业集群，可建立“执法互认”机制，企业在一地通过环保验收、安全认证后，其他县域直接采信结果，避免重复审查，可降低链上企业跨区域经营成本。

针对县域特色产业实施伴随式监管，例如旅游产业发达县域推行旺季服务专员制度，执法人员在客流高峰期间驻点指导，以管代罚；农业、工矿产业发达县域建立生态信用账户，企业轻微环境违规可通过参与生态修复抵扣处罚，既维护监管权威又保障产业延续性。

“放管服”改革与县域营商环境优化的深度耦合，既是国家治理现代化向基层延伸的必然要求，也是激发县域经济内生动能的实践突破口。湖南省县域“放管服”改革实践揭示出三重辩证关系：执法权责的“统一下沉”与“在地适配”、监管工具的“技术赋能”与“成本约束”、制度供给的“法治刚性”与“乡土弹性”。研究表明，湖南通过“综合查一次”降频提效、“产业链伴随监管”精准纾困、“乡土信用积分”激励相融等创新实践，为破解中部县域“小马拉大车”治理困境提供了可行方案。然而，改革成效的可持续性仍受制于执法资源区域失衡、政策感知企业分异等结构性矛盾，这要求未来改革要进一步强化需求导向与动态调适机制。