郡县治，天下安。在我国政权结构中，县区一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础。县域经济是在县级行政区划内形成的功能完备、具有地域特色的区域经济，是国民经济的基本单元。中西部属于欠发达地区，在发展经济时应从本地实际出发，正视存在的困难和问题，创新工作思路，多措并举促进经济社会健康发展。

中西部县域经济发展动力来源

县域经济属于综合性经济体系，其活动涉及生产、流通、消费、分配各环节，囊括一二三产业各部门。由此中西部县域经济发展动力来源也较为多样，包括向上争取资金、对外招商引资、特色农业、劳务输出、房地产业和商贸物流业等。

向中央、省、市争取资金和项目。中西部县（市、区）一般经济较为落后，财政收入水平不高，本级财政收入加上级财政转移支付，往往仅够保障人员基本支出和民生支出，很难再拨出财政资金用于加强基础设施建设、支持企业生产经营等方面，一般要通过发改、财政、工信、住建等部门及各乡镇政府，积极向中央、省、市争取资金和项目，也就是常说的“收入保运转、发展靠争取”。

从实际情况看，中央、省、市通过各种项目向县区下达的资金，已经成为支撑地方政府完成固定资产投资、GDP、财政收入等重要经济指标的关键支撑，如果某年度县区政府未能向上级争取到足够的支持资金，将很难完成年度经济社会发展目标。

对外招商引资。作为发展中国家，投资在我国经济发展中依然扮演着极为重要的角色。按照相关规定，投资项目分为政府投资项目和企业投资项目，政府投资项目一般由本级政府自行筹措资金或者向上级争取资金，企业投资项目由拟投资企业自行筹措资金。为了吸引企业到本地投资创业，县（市、区）政府除了努力改善营商环境外，还需要花很多的时间和精力对外招商引资，这是除向上级争取资金和项目外，推动县域经济发展的最强大动力。

发展特色农业。由于粮食属于国家重要战略物资，粮食价格受到较为严格的控制，而我国人多地少，人均耕地面积很低。农民如果不发展规模化种植，光靠自家的几亩责任田，种粮往往仅能解决温饱。要想通过农业致富，还需要因地制宜发展特色农业，如种植经济作物、养殖畜禽等。从实际情况看，与种植粮食相比，特色农业亩均效益更好。但发展特色农业也有很多限制条件，包括前期投入成本较大、农民需具备专业知识和技能、成熟的销售渠道等，因此经营风险相对较高，普通农民一般不太敢贸然进入这些行业。

农民外出务工。经济欠发达地区就业吸纳能力有限，适度引导农民外出务工，发展劳务经济，成为县（市、区）政府缓解就业压力、增加农民收入的重要途径。除了少部分人留在当地发展规模化粮食种植、特色农业、进厂务工或者经商外，大部分青壮年农村劳动力需要外出打工获取收入。现在各地人工成本较高，在外打工一个月的收入可以抵上在家种地一年的收入。农民外出务工收入主要用于住房、抚育子女和赡养老人等方面，其中购房或者自建房是最大额支出。

发展房地产业。目前，房地产业已经成为支撑县域快速城镇化的重要支柱，大部分县（市、区）政府都将发展房地产业作为推进地方经济发展的重要抓手。发展房地产业对于县区政府具有四重意义：一是土地出让金为地方增加了可观财政收入，政府又可以将这些资金用于公路、供水供电、绿化等基础设施建设。二是建筑房屋有利于提高固定资产投资金额。三是房地产公司申请的建筑开发银行贷款和居民购房贷款是县域银行的优质信贷资产，有助于利用银行信贷支持地方经济发展，繁荣地方金融业。四是大量新增房屋可以改善居民居住条件，美化市容市貌，改善地方营商环境。

发展本地商贸物流业。消费是社会再生产过程的重要环节，也是推进经济发展的三驾马车之一，商贸物流业则是实现消费的重要助手。商贸物流业可以分为生产性商贸物流和生活性商贸物流。生产性商贸物流可以将本地工厂生产的产品销售出去，实现工业经济的可循环发展；生活性商贸物流与县域居民衣食住行等基本生活息息相关，能够促成居民实现最终消费。

中西部县域经济发展

面临的困难和问题

与发达地区相比，中西部县域经济普遍底子薄、基础弱，在国民经济体系中长期处于弱势地位，既面临资源环境约束、营商环境不佳等目前我国经济发展中的共性问题，又普遍存在人口持续外流、物流成本较高、消费能力薄弱、科技创新能力不强等特有困难。

土地资源紧缺。作为世界第一人口大国，我国人均耕地面积不足世界平均水平的40%，严守耕地红线是保障国家粮食安全的根本所在。大力实施耕地年度“进出平衡”、禁止耕地“非农化”“非粮化”等举措，尽全力节约用地、保护耕地，成为摆在县（市、区）政府面前的一项政治任务。

从实际情况看，县（市、区）政府发展经济面临的土地资源约束主要体现在两个方面：一是发展特色农业与耕地非粮化约束之间的矛盾。农民发展特色农业是增收致富的有效途径，但如果大量耕地用于非粮化产业，则与保障国家粮食安全的目标相矛盾。这已经成为制约农业发展的现实问题，如何平衡两者之间的关系，相当考验县（市、区）政府的执政水平。二是招商引资与耕地非农化约束之间的矛盾。县（市、区）政府要招商引资，需为企业提供充足的用地，而大部分城镇建设用地由耕地转化而来，在严格保护耕地政策下，一些地方面临无地可用的窘境，招商引资时项目和资金不是问题，无地可用才是最大问题。

环保压力凸显。保护生态环境，建设生态文明，已经成为县（市、区）政府必须着手实施的重大工程。但中西部县域一般中小企业较多，存在企业经营者环保意识淡薄、环保治理设施落后等问题，完成法定环保任务任重道远。同时，由于小水泥、小冶炼、小化工等重污染企业治污成本较高，一旦采取严格环保措施，这些企业往往会被停业整顿，短期内会给地方经济造成一定不利影响。

营商环境有待进一步改善。良好的营商环境是发展经济软实力的重要体现，但受经济发展水平、社会治理能力、传统习俗等影响，中西部县域营商环境尚有较大提升空间。一是外来人口较少，县域内基本是熟人社会，相比大中城市，人情关系在社会交往中发挥着更为重要的影响，营商环境建设还有待增强。二是企业对经济发展的带动能力较弱，地方政府在经济发展中扮演着至关重要的中流砥柱角色，在很大程度上像企业总经理一样经营管理着县域经济。相比发达地区，其经济发展的行政色彩更浓一些。

劳动力流失。中西部县域经济较为落后，就业吸纳能力有限，许多青壮年劳动力选择外出务工或者做生意，升学外出的大学生也大多选择在大中城市就业，很少有人选择回家乡发展。这就导致中西部县域出现大量劳动力流失，农村留下的普遍是60岁以上的老年人，村干部也大多是中老年人，这个年龄段的干部普遍求稳，接受新鲜事物的能力较弱，也缺乏干事创业的热情，对当前乡村振兴造成一定不利影响。火车跑得快，全凭车头带。缺乏坚强有力的基层党组织，成为制约部分中西部农村走上致富路的最大绊脚石。

对高学历技术人才缺乏吸引力。中西部县域经济结构较为传统，高新技术企业较少，企业员工的工资水平也不太高，对高学历技术人才而言，这里既缺少对口的工作岗位，所能提供的薪资水平也不高，整体上缺乏足够的吸引力。比如互联网属于知识密集型高新技术行业，从业人员薪酬在国内也处于顶层，但互联网企业大多创办于北上广深等一、二线城市，互联网人才在中小城市就业难度很大。这种情况在中西部县域更为明显，比如985、211大学毕业生，在县城除了成为公务员和事业单位职工，或者少数几家大型企业可供选择外，几乎很难找到合适的工作，这也是很多高学历技术人才不得不留在大中城市的原因。

地理位置增加物流成本。投资、消费和出口是拉动经济发展的三驾马车，投资相当于输入动力的高头大马，消费和出口则相当于输出产品和服务的两个车轮。欠发达地区在经济启动期居民普遍较为贫困，消费能力不强，短时间内消费很难起到支撑作用，比较适合的发展模式是出口导向型经济。但我国中西部县域普遍远离海洋，如果发展出口导向型经济，商品运输成本会远超沿海地区，这也成为外资不愿投资内陆地区的首要原因。缺少投资这个经济发动机，是造成东西部地区经济发展差距的重要根源，地理位置约束成为掣肘中西部县域经济发展的重要因素。

科技创新能力不强。中西部县域经济结构较为传统，产品科技含量不高，企业科技创新能力较弱，与创新成为引领发展的第一动力还有较大距离。一是县域内科教资源匮乏，科技创新能力不强，创新氛围也不够浓厚。二是县域内的企业大多为中小企业，资金实力和抗风险能力有限，经营者创新意识不强，也吸引不来高级技术人才，很难做出高科技创新产品。三是创新具有高风险性，失败的系数很高，县域金融发展较为落后，不具备良好的风险分担机制，如果企业投入巨资创新，一旦创新产品经受不住市场考验而失败，往往会元气大伤乃至停业破产。

壮大中西部县域经济的对策建议

当前，我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。新的机遇已经来临，中西部县域经济要想脱困，必须审时度势，完整准确全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局。总的来看，经济要实现良性发展，最需要的是高素质劳动力、有核心竞争力的产业、活跃的社会消费能力，这些构成了经济社会发展的根本。

在保障国家粮食安全前提下，因地制宜发展特色农业和农产品深加工业。民以食为天，保障粮食供给是头等大事，手中有粮才能心中不慌。县（市、区）政府是保障国家粮食安全的直接责任人，应该将此作为农业领域的首位政策。一方面要严守耕地红线，切实保证耕地面积不大幅减少，另一方面也要引导国家基本农田种植粮食，积极完成国家下达的粮食种植面积和产量任务。由于我国人均耕地面积少，粮食作为生活必需品不能随意涨价，农民增收致富还需要在保障国家粮食安全前提下，因地制宜发展特色农业，同时引进农产品深加工业，提高农产品附加值。

结合自身资源优势，推进农村文旅融合。我国经济已经进入人均GDP超过1万美元的阶段，居民休闲旅游的需求会大增。许多县域农村拥有独特的文旅资源，可以充分利用这些资源优势，积极推进农村文旅融合，开发特色古村文化游、休闲农业采摘游、农家风味美食游等旅游模式，吸引城市居民到农村休闲旅游，增加农民收入。但特色旅游资源属于稀缺资源，一般源于当地少数农村独特的文化民俗、山水景观和地理位置，不具备这些资源的乡村不宜强行开发休闲旅游业，要量资而为、量力而行。

党建领航乡村振兴，壮大村级集体经济。火车跑得快、全凭车头带。改革开放以来，我国一些地方的农村陆陆续续发展成了远近闻名的富裕村。他们的成功各具特色，但都有一个共同特点，那就是选对了致富带头人，建立起具有组织力、凝聚力和战斗力的村级基层党组织，组织带领村民共同致富。

当前部分农村基层党组织软弱涣散、村级集体经济发展乏力，根本原因就在于缺少卓越的致富带头人，农村基层党组织的战斗堡垒作用没有得到充分发挥。因此，加强农村党建工作，选优配强农村干部特别是村党支部书记，使一批懂经济、善经营、会管理的干部成为集体经济发展的助推器，对新时期壮大村级集体经济、推进乡村振兴具有关键性作用。

找准地方资源优势，扶持龙头企业，大力发展县域首位产业。县域经济受土地、人口、矿产资源等限制，在发展经济时不可能在所有行业齐头并进，应该挖掘自身比较优势，培植具有较强竞争力的首位产业，扶持产业链龙头企业。一是围绕首位产业可以形成产业集群，提升县域经济的发展韧性和抗风险能力，为产业结构升级换代和基于创新的高质量发展提供资金、技术和组织保证。二是大型企业在抗风险、开拓市场、科技创新、组织财政收入等方面，具有中小企业所不具备的优势，大型龙头企业可以引领壮大一批上下游中小企业，并能够发挥协同作用，降低产业链各环节生产成本，提高产业整体竞争力。

积极承接大中城市科技创新成果，扮演好生产基地角色。与大中城市相比，中西部县域经济虽然科技创新能力弱，但也具有自己的特殊优势，如土地和用工成本低，靠近产品消费地、能够降低运输成本等。中西部县域应充分利用这种优势，找准在产学研中的定位，积极承接大中城市的科技创新成果，将自己打造成生产基地，参与分享创新链所创造的高附加值。

这样的产业布局不仅有利于为县域经济引进投资，扩大经济产值，提供更多就业岗位，也可以提升企业管理能力，储备技术人才，为提升区域创新能力打下坚实基础。如苏州在经济起步阶段就很好地利用了上海的科教资源，推行周末工程师等灵活性制度，迅速提升了本地工业生产能力和工业产值。

推进新型城镇化，将县城打造成区域核心城镇，发挥人口聚集效应和规模经济效应。党的二十大报告强调，推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。中西部县（市、区）应大力增加就业岗位，改善县城公共服务，扩大人口容纳能力，将县城打造成区域核心城镇，适应农民日益增加的到县城就业安家的需求。这有利于引导农业转移人口就近市民化，完善大中城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局，发挥县城的人口聚集效应和规模经济效应，对经济社会发展具有多重积极作用。

一是有利于提高道路、供水供电等基础设施利用率，减少农村基础设施重复建设，节约资源和能源。二是有利于县域商业培育庞大消费群体，繁荣县域消费，增强县域商业企业经营能力，为当地居民提供更好更低廉的商品和服务，改善人民生活。三是有利于活跃县域房产销售和土地拍卖交易，增加地方财政收入。

县域强，则国家强。县域经济既是城市经济的原料产地、劳动力来源地，也是城市经济的消费大市场。发展壮大中西部县域经济，有助于全方位扩大国内需求、建设现代化产业体系，助力以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业。（江文华 财政部税政司政策评估处二级调研员）