[摘要]  随着城镇化进程的加快，农村宅基地闲置问题日益突出，宅基地有偿退出机制成为改革的重要举措。当前农村宅基地有偿退出试点地区取得了一定成效，但在实践中仍面临农民腾地意愿不强、补偿机制不健全、配套设施不完善以及资金来源不足等问题。对此，要通过政策宣传、权益保障和城市支持增强参与意愿，提高农民腾地积极性。同时，要优化补偿机制，建立相对统一标准并丰富补偿方式。要完善配套设施，加强基础设施和公共服务供给，拓宽资金来源，通过政府投入、社会资本和金融创新确保资金可持续性，以推动农村土地资源的优化配置，有效保障农民权益。

[关键词]  农村宅基地；有偿退出；土地资源

[作者单位]  首都经济贸易大学经济学院

随着我国城镇化进程的加快和乡村振兴战略的实施，农村宅基地制度改革成为当前农村土地制度改革的重要内容。农村宅基地有偿退出机制作为改革的重要举措，对于盘活农村土地资源、优化土地资源配置、增加农民财产性收入具有重要意义。目前，农村宅基地的有偿退出工作虽已在多地实施，但由于配套设施不足、补偿标准不统一等问题，农村宅基地有偿退出在实践中面临诸多挑战。针对这些挑战提出针对性举措，完善农村宅基地有偿退出机制，在城镇化过程中，既能缓解土地资源紧缺的问题，又能提高我国农地制度改革政策执行的连贯性和持续性，也有助于提升农村宅基地的功能和利用价值，保护农民权益，逐渐缩小城乡差距。

农村宅基地有偿退出试点成效

近年来，随着城镇化进程的加快，大量农村人口向城镇转移，导致农村宅基地闲置现象日益严重。据统计，全国农村宅基地闲置率已超过10%，部分地区甚至超过20%。为盘活农村土地资源，提高土地利用效率，国家开始探索农村宅基地有偿退出机制。2015年以来，按照党中央、国务院的部署，全国33个县（市、区）开展农村宅基地制度改革试点。各地按照“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”的目标要求，积极探索建立宅基地有偿使用和退出机制，取得明显成效。例如，浙江省义乌市通过“集地券”模式，鼓励农民自愿退出闲置宅基地，并将腾退的土地指标用于城镇建设。四川省成都市则探索了“地票”制度，农民退出宅基地后可获得地票，可在市场上交易或用于城镇购房。这些试点地区主要通过货币补偿、住房安置、就业扶持等方式，鼓励农民自愿退出闲置或多余的宅基地。从实施效果来看，宅基地有偿退出机制在一定程度上促进了农村土地资源的优化配置，增加了农民财产性收入。例如，义乌市自实施“集地券”模式以来，截至2024年底，累计生成“集地券”1.2万亩，带动3.6万亩闲置宅基地复垦，土地集约利用率提升45%。成都市“地票”制度实施后，已累计交易地票5万余亩，为农民增加收入超过50亿元。

农村宅基地有偿退出存在的问题

推进农村宅基地制度改革，盘活闲置资源，是实现乡村振兴战略的重要举措。近年来，为了减少宅基地闲置的现象，部分地区围绕宅基地有偿退出机制开展了实践探索。尽管试点地区在制度实施中取得了一定成果，但在具体操作过程中，受制于农民参与意愿、补偿标准、配套设施及资金来源等多重因素，改革推进仍面临诸多现实困境，这些问题制约了宅基地改革的深入实施。

农民腾地意愿不强。农村宅基地有偿退出进程受阻，重要原因是农民较低的腾退意愿，构成了一项固有挑战。调研数据显示，当前仅有31.91%的农户倾向于流转其闲置宅基地，且在这部分人群中，仅有57.73%愿意永久退出。这一现象的成因包括以下三个方面：第一，农民普遍将宅基地及其附属房屋视为不可舍弃的“家族遗产”，认为这些资产具有可继承性，即便迁居城市，也难以割舍这份情感与物质上的联结，不愿轻易放弃。第二，深厚的乡土情感成为农民保留宅基地的另一大动因，他们期望在晚年能回归故里安享天伦。尽管经济上已与农村渐行渐远，但心理与家族纽带上的乡土依恋依然强烈，难以割舍。第三，部分农民基于对未来宅基地价值增值的预期，认为当前腾退得不偿失。村集体可能依据“市场估价”逻辑进行考量，而农民则更多基于个人判断。他们预期未来如遇拆迁补偿、土地征用或开发等情况，所能获得的经济回报将远超当前，故持观望态度。此外，拥有宅基地被视为村民身份的象征，关乎在村内的其他权益，进一步增强了农民的保留意愿。

补偿机制不健全。一是补偿标准不统一。当前各地宅基地有偿退出的补偿标准尚在探索中制定，国家层面上相对统一的退出补偿政策还未确立。比如，退出宅基地在面积认定上标准不统一，对宅基地的附属设施（庭院、厕所、猪圈、牛棚等）是否计入宅基地面积存在争议，自有宅基地面积超过规定面积时如何处理、宅基地置换安置房时按什么标准实行等补偿标准难以统一。二是补偿方式单一。目前试点地区主要以货币补偿为主，难以满足农民的多元化需求。例如，一些老年农民更倾向于住房安置或社会保障，但现有政策往往难以满足这些需求。

配套设施不完善。配套措施不完善也制约了宅基地有偿退出机制的有效实施。例如，部分试点地区在农民退出宅基地后，未能及时提供充分的就业扶持和社会保障，导致部分农民在失去土地后难以获得稳定的收入来源，导致生活水平下降。这不仅削弱了农民退出的意愿，还可能引发社会不稳定问题。同时，农村基础设施建设滞后，交通、通信、水电等公共服务设施不完善，导致宅基地的市场价值难以提升，进一步降低了农民退出的积极性。

补偿资金缺乏。宅基地退出必须对农民进行补偿，但无论采取什么形式的补偿，都需要庞大的资金作为支持。村庄只能以村集体经济组织的名义对退地者进行补偿，补偿资金主要来源于集体自有资金、政府补贴拨款。但实际上，农村集体经济组织自身的经济实力相对薄弱，无法在推动宅基地退出工作中给予农民足够的补偿资金。这也直接导致农民所收到的补偿金偏低。在推广宅基地退出等类似政策时，地方财力不足是一个重要的问题。尤其是在经济欠发达、地理位置不够优越、地形比较复杂的地区，大规模的宅基地退出更是面临巨大的资金压力。

完善农村宅基地有偿退出的对策建议

宅基地有偿退出改革势在必行，但其实践过程复杂且充满挑战。当前，农村宅基地有偿退出机制仍不健全，宅基地的复杂属性以及与退出机制配套的补偿标准、保障设施和资金来源等问题未能及时跟进，导致改革缺乏全面推广的可操作性。为实现目标，仍需在实践中不断探索更加合理有效的途径。其中，围绕提高农民腾地积极性、优化补偿机制、完善配套设施以及丰富资金来源四个方面展开工作，有助于破解当前宅基地有偿退出机制中的难点问题，推动改革目标的实现。

提高农民腾地积极性。完善宅基地的有偿退出机制，要切实尊重和维护农民的切身利益，提高农民腾地积极性。首先，要通过多种渠道向农民宣传宅基地有偿退出的政策和意义，提高农民的认知度和参与意愿。在政策制定和实施过程中，要充分听取农民意见，保障农民的知情权和参与权，增强政策的透明度和公信力。例如，可以建立农民代表参与机制，让农民代表参与政策制定和实施的全过程。其次，要通过制定合理的补偿机制来保障农民的经济利益，从而提升其财产性收入水平。在制定农村宅基地退出补偿机制时，应构建科学合理的评价体系，既要系统考察宅基地的经济价值属性，还应将农户生计的持续性保障纳入考量范围，确保补偿方案既能客观反映土地资产的现实价值，又能有效维护农民群体的可持续发展权益。在此基础上，要建立城乡衔接的社会支持系统。进城农民的市民化进程会影响其腾退决策，因此，政府应当将宅基地退出政策与新型城镇化战略有机衔接，重点构建包含职业技能培训、随迁子女教育保障、基本医疗保险衔接以及住房保障等在内的制度支撑体系，通过制度性安排消除农民后顾之忧。

优化补偿机制。首先，要建立相对统一的补偿标准。宅基地的补偿可以分为两个部分：一是宅基地上的房屋及附属设施的补偿，按照房屋及其附属设施的结构和功能制定的补偿，其具体的补偿标准可以参照当地征地补偿的标准来制定；二是宅基地使用权的补偿，建议以当地年度人均可支配收入为计算标准，给予自愿退出宅基地的群众一定倍数的奖励。其次，要丰富补偿方式。除了货币补偿外，还可探索住房安置、就业扶持、社会保障等多种补偿方式，满足农民的多元化需求。例如，对于老年农民，可以提供住房安置和医疗保障；对于年轻农民，可以提供就业培训和创业扶持。

完善配套设施。要加强农村基础设施建设，提升农村土地的利用价值，为宅基地有偿退出创造更加有利的条件。当前，许多农村地区的基础设施建设滞后，交通不便、公共服务设施不足等问题严重制约了宅基地的市场价值。要通过加大对农村道路、水电、通信等基础设施的投入，不仅可以改善农民的生活条件，还能提高宅基地的潜在利用价值，增强农民退出的积极性。同时，应进一步完善农村社会保障体系，为退出宅基地的农民提供基本生活保障，消除他们的后顾之忧。例如，可以建立宅基地退出农民就业扶持基金，专门用于为退出宅基地的农民提供就业培训、创业支持以及过渡期的生活补贴。通过系统的职业技能培训，帮助农民掌握新的就业技能，拓宽就业渠道；通过创业支持政策，鼓励有条件的农民自主创业，实现稳定增收。

丰富资金来源。资金来源上，除政府投入外，应撬动社会资本，鼓励金融创新，如推出“宅基地退出贷”，甚至建立土地银行等金融机构，提供资金支持。通过政府、市场与金融工具的协同发力，宅基地有偿退出的资金来源可从单一财政依赖转向多元共担模式。关键在于以产权改革为基础，以风险可控为前提，以农民利益为核心，构建“资源变资产、资产变资本”的闭环，最终实现宅基地退出资金可持续、农民权益有保障、乡村发展有动力的多赢格局。此外，还应坚持量入为出，按需退出。一方面综合使用政府财政补贴、土地出让收益以及城乡建设用地增减挂钩节余的指标收益等方式筹集宅基地退出补偿资金；另一方面根据本地预期可有效盘活闲置宅基地的地段和规模进行有序退出，避免大规模的退出造成资金短缺和群体事件。

完善农村宅基地有偿退出机制需坚持市场化导向与民生保障并重。通过加强农民参与、优化补偿机制、完善配套设施、丰富资金来源等举措，既能实现土地资源高效利用，又能确保农民退得出、稳得住、能发展。未来应注重区域差异化管理，在经济发达地区优先探索资产证券化路径，在欠发达地区侧重就业保障与基础设施改善，最终形成可持续的宅基地退出模式。