培育新型农业经营主体，发展农业适度规模经营，是我国加快农业现代化和农业强国建设的重要战略选择。新型农业经营主体是指在完善家庭联产承包责任制度的基础上，有文化、懂技术、会经营的职业农民和具有较大规模经营水平、较高集约化程度和较强市场竞争力的农业经营组织。主要包括专业大户、家庭农场、农民合作社、农业龙头企业以及其他经营性农业社会化服务组织。与传统小农经营主体相比，新型农业经营主体在农业标准化生产、产业化经营、规模化服务等方面具有明显优势，具有较强市场竞争力和抗风险能力，其快速发展为解决“大国小农”如何走出一条中国特色现代农业发展之路提供了可行路径。

新型农业经营主体

发展面临的现实挑战

当前新型农业经营主体正处于加快发展的重要阶段，表现出良好的发展态势，不仅整体数量快速增长，经营规模持续扩大，发展质量不断提升，而且发展模式日益多元，联农带农成效全面显现。但依旧存在发展不平衡、不充分、实力不强等突出问题，面临的诸多短板和制约依然突出，难以满足乡村振兴和农业农村现代化的发展要求。

经营主体总体规模较小，产业融合功能拓展不足。一是经营主体总体规模较小。新型农业经营主体以家庭农场、农民合作社为主，发展规模偏小，整体发展水平不高，大部分合作社和家庭农场都是以解决初级农产品销售为主要目的，没有形成从种植到销售的一体化产业链条。并且生产规模普遍较小，基础设施薄弱，生产经营水平不高，基本上不具备对外服务能力。二是产业融合功能拓展不足。近年来，新型农业经营主体从总体而言呈现融合发展加速态势，但乡村三次产业融合度整体偏低。绝大部分农民合作社、家庭农场单纯从事种养业，对休闲农业、乡村旅游、民间工艺、农村电商和冷链物流等新产业新业态仍参与有限，新型农业经营主体与一二三产业融合发展的优势和效益未能充分体现。

新型经营主体发展不均衡，加剧农村区域发展失衡矛盾。一是新型经营主体发展类型不均衡，从产业类型看，以粮油为主的经营主体发展缓慢，以经济作物为主的经营主体发展速度较快。从主体类型差异看：大型农业企业和龙头企业扩张迅速，而农民合作社和家庭农场等小型新型经营主体发展能力提升缓慢，导致整体发展水平参差不齐。二是新型经营主体发展地域不均衡，发达地区的新型经营主体数量和发展水平远高于欠发达地区，造成农村经济发展的区域不均衡。从规模化与专业化程度看，大部分新型经营主体仍然停留在小规模经营阶段，专业化程度不高，限制了市场竞争力。

资源要素集成能力不强，发展环境亟须继续优化。一是基础设施较为薄弱。虽然近年农村基础设施大幅改善，但路网不完善、排灌设施不健全仍然是制约新型农业经营主体发展的重要因素。二是设施用地使用困难。乡村用地刚性约束较强，加之村庄规划编制成本高、占补平衡指标难等问题，导致设施用地难以保障，农业生产经营设施建设无法落地。三是人才不足矛盾突出。在产权保护有限和政策不确定风险的影响之下，城市人才下乡难稳定、难持续，“新农人”的实际增长数量有限。与此同时，乡村本土新型经营主体也面临突岀的结构性矛盾，不仅农业技术性人才仍显不足，而且农产品加工、冷链物流、电商、乡村旅游、经营管理等人才更为缺失。四是资金融通较为困难。由于新型农业经营主体可用于贷款抵押的财产缺乏，导致金融机构放贷积极性不高，特别是中小型新型农业经营主体，仍然突出存在着融资困难、融资成本高的问题。

多元主体联动发展不足，优势互补格局尚未成势。一是多元主体合作深度和广度不够。新型农业经营主体之间现有合作方式大多停留在浅层次的生产资料和技术共享、产品销售等方面，在更深层次的要素合作、质量提升、品牌共建等方面互通互联度较低，互助合作较少，难以通过多主体深度合作形成促进区域农业整体发展的重要合力。二是多元主体组织化联动不足。农业企业、家庭农场、农民合作社等多元主体组织化程度不高，多元主体协调发展机制有待健全，优势互补格局尚未成势。对于涵盖多个家庭农场、农民合作社、农业企业等主体共同组建利益共享、风险共担、合作共赢的产业联盟或农业产业化联合体等更紧密、更广泛的合作模式而言，虽有一定探索性进展，但整体力度和规模还远远不够。

联农带农方式较为单一，示范带动效应仍需增强。一是联农带农方式较为单一。现有家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体与小农户的合作方式多以统购统销、土地流转和劳务聘用等关系为主，而通过订单采购、资产入股、托养托管和品牌打造等方式进行多重利益联结，以实现“风险共担、利益共享、合作共赢”的总体较少，带动农户的渠道单一，收入不够稳定。二是示范带动效应仍需增强。总体缺乏市场占有率高、辐射带动能力强的农业企业、农民合作社等新型农业经营主体，现有新型农业经营主体对小农户的带动不足，兴农富农成效不明显。此外，部分新型农业经营主体经营效益不佳，甚至出现亏损或倒闭的情况，缺乏基本带动能力。

促进新型农业经营主体

发展的政策建议

当前我国新型农业经营主体的发展正处于十分重要的关键期，一方面发展的内在需求强烈，是实现适度规模经营的最优选择；另一方面面临的制约仍然明显，发展过程中还存在一系列突出困难，亟待更大力度的政策创新，实施更直接和更具针对性的支持措施。从总体上看，实现六个方面的重点突破至关重要。

第一，有效稳定新型农业经营主体的土地经营基础。一是进一步稳定土地流转经营。实现承包地登记颁证信息平台互联互通，加强土地承包经营纠纷调解仲裁能力建设，有效促进承包土地依法有序向新型农业经营主体流转，保障土地经营权基本稳定。二是加强土地流转价格指导。探索建立土地流转价格合理增长机制，出台不同区域流转土地的指导价格，实现用地成本变动稳定可控。三是扩大农用地转用农业设施用地弹性空间。明确新型农业经营主体转用农用地进行设施建设的条件、范围和程序，在严格管控基础上有效满足新型农业经营主体所需的粮食晾晒、农业机械停放、农产品仓储的设施用地需求。

第二，以生产性基础设施建设为核心改善新型农业经营主体生产条件。重点实施双向政策调整：一是有效整合各部门涉农资金。依靠土地整理、高标准农田建设等各项农业建设项目的推动，加大对田间道路、灌溉沟渠等生产性基础设施建设，为新型农业经营主体提供良好的生产基础。二是加大针对性政策扶持力度。将新型农业经营主体直接纳入财政支持小微型农业基础设施建设项目的承接主体范围，同时针对新型农业经营主体普遍投资能力不足的实际，对其所建的沟渠、圈舍等生产性基础设施探索“边建边补”的补贴方式。

第三，加快破解新型农业经营主体的融资瓶颈。一是进一步完善农村产权交易体系。重点消除土地经营权抵押贷款的现实障碍，保障土地经营权抵押担保功能的有效实现。二是突破新型农业经营主体融资无抵押物困境。积极探索建立存栏牲畜、家禽、苗木等农作物土地预期收益权抵押办法，拓宽新型农业经营主体融资渠道。三是拓展农村金融机构对新型农业经营主体的信贷支持。支持新型农业经营主体以应收账款、仓单、注册商标专用权等办理权利质押贷款。四是加快开展新型农业经营主体信用等级评定。对信用等级高的新型农业经营主体给予一定授信额度，及时有效满足其信贷资金需求。

第四，切实提高新型农业经营主体的风险抵御能力。一是优化政策性保险品种结构。根据新型农业经营主体生产经营特性，开发新型农业险种，在实现稻麦油等大宗农产品保险全覆盖基础上，逐步扩大特色农业保险覆盖面，使更多新型农业经营主体能够享受到农业保险的保障。二是提供多种档次的风险保障。设计多种参保档次，对不同档次实行差别化补贴标准，由新型农业经营主体根据缴费和补贴标准以及自身风险防范需要自由选择参保档次，给予自主选择权，多买多补，充分发挥财政对保费补贴的杠杆作用。三是调整农业风险保障水平。逐步实现由保成本向保收入转变，提高新型农业经营主体农业保险的损失补偿水平。

第五，全面强化新型农业经营主体的服务支撑。一是促进农业生产性服务业加快发展。有效弥补薄弱环节，为新型农业经营主体提供良种、农机、植保，以及农产品加工、储运、销售等一体化服务。二是大力发展公益性生产服务。采取政府订购、定向委托、奖励补助、招投标等方式，创新服务模式，大力开展农技推广、抗旱排涝、统防统治、产品营销、农资配送、信息提供等公益性生产服务，更有效地满足新型农业经营主体对社会化服务的多样化需求。三是积极引导新型农业经营主体强化自我服务能力。支持围绕优势主导产业，创建龙头企业引领、科研院所支撑、合作社组织服务、家庭农场生产、小农户参与的实体化农业产业化联合体，强化生产供应链管理，完善利益联结机制，实现资源共用、产业共兴、品牌共建，形成“收益共享、风险共担”的新的具有多元利益联结的产业共同体。支持通过契约合作、股权合作、经营合作等多种利益联结形式，发展各类产业联盟等产业组织，实现优势互补、强强联合。以强化新型农业经营主体“集体行动”能力的方式降低经营成本，构建新型农业经营主体有效带动农户和联结市场的重要组织载体。四是建设新型农业经营主体综合性服务平台。在省、市、县级层探索建设新型农业经营主体综合服务中心，整合智力、技术、供应链、渠道、品牌及金融等农业全产业链优质要素资源提供普惠性、市场化服务。依托服务中心建立数据服务平台，逐步建立和沉淀集组织治理、业务运行及资源拓展为一体的数据服务，以数智驱动新型农业经营主体高质量发展。

第六，进一步完善新型农业经营主体的政策支持。一是加快制定新型农业经营主体高质量发展评价指标体系。根据新型农业经营主体经营规模、经营种类、经营形式等分类建立高质量发展的评价标准，对新型农业经营主体运营管理、产业带动、社会服务、联动合作和能力提升等方面进行发展质量的科学评价，有效引导其高质量发展。二是有效构建政策整合平台。通过整合现有各部门政策资源设立新型农业经营主体专项发展资金，加强政策协同推进，探索在完成相关部门专项政策目标的同时整体促进新型农业经营主体高质高效发展的有效路径。三是进一步加大人才培养力度。探索为新型农业经营主体提供养老补贴，重点破解新型农业经营主体缺乏职业安全保障的关键性障碍，构建新型农业经营主体能力提升和职业化发展的激励机制，夯实新型农业经营主体发展的人才基础。(郭晓鸣 李佳皓 四川省社会科学院研究员)